案例2河南省人民检察院郑州铁路运输分院督促保护黄河湿地、饮用水水源地行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 黄河湿地自然保护区 飞地 监管职责听证
【要旨】
针对“飞地”行政管理职能与责任交叉、行政协同性不足和行政公益诉讼社会稳定风险防控等问题，检察机关可以组织公开听证，确定监管责任，督促两地政府协作推进问题整治。
【基本案情】
河南省国有孟州林场冶戍林区是焦作市代管县级市孟州市在洛阳市吉利区的“飞地”，该区域既是黄河湿地国家级自然保护区核心区，也是吉利区城镇居民饮用水水源保护区。林区内长期建有大量养殖场，产生大量畜禽粪便、生活垃圾和污水，破坏黄河流域生态环境，威胁城市居民饮用水源安全。
【检察机关履职情况】
（一）立案调查和检察建议
2020年7月，河南省人民检察院（以下简称“河南省院”）将该案线索交河南省人民检察院郑州铁路运输检察分院（以下简称“郑州铁检分院”）办理。郑州铁检分院于同年7月28日立案，并通过无人机航拍、现场勘查、询问证人、调取行政区划地图和行政执法卷宗等方式查明：2007年12月20日，河南省人民政府办公厅依法划定洛阳市吉利区地下水井群饮用水水源保护区，该水源保护区位于孟州林场冶戍林区境内。由于孟州林场冶戍林区是孟州市在洛阳市吉利区的“飞地”，该地区虽然是孟州市的行政辖区，但孟州市对其日常管理缺失；林区内的饮用水水源保护区虽然被划为洛阳市吉利区，但吉利区却对该保护区没有行政执法权。近年来，孟州国有林场将冶戍林区近2000亩林地对外出租给附近吉利区辖区村民，用于养殖、种植，其中大型牛羊、种鸭等养殖企业10家，均位于黄河湿地国家级自然保护区核心区和吉利区饮用水水源地保护区内。违法养殖产生大量畜禽粪便、生活垃圾和污水，严重破坏黄河国家级湿地自然保护区生态环境，威胁城市饮用水安全，孟州市人民政府及其职能部门未依法履行监督管理职责。
2020年8月14日，郑州铁检分院向孟州市人民政府现场送达检察建议，要求对孟州林场内养殖场及与湿地和水源地保护无关的建设项目等问题依法予以处置，督促其与吉利区政府加强协调沟通，共同推进问题整改。收到检察建议后，孟州市人民政府采取措施，认真落实检察建议。但由于涉案区域属于“飞地”，行政管理职能与责任存在交叉，两地政府对问题整治责任划分存在分歧，加之“飞地”历史遗留问题复杂，养殖户对集中整治认识不到位，整治工作进展缓慢。
（二）公开听证
为解决跨市级行政区划治理难题，准确厘定行政管理职能与责任，对联合整治方案可行性听取多方意见、确保整治效果，郑州铁检分院遂报请河南省院组织听证。2020年11月27日，河南省院在洛阳市吉利区检察院组织召开公开听证会，邀请了5名人大代表、政协委员、行政法学教授、律师和人民监督员担任听证员。听证会由省院党组副书记、常务副检察长主持。在听证会上，郑州铁检分院承办检察官介绍了案情和听证问题，两地政府就问题整治说明情况、坦诚表达分歧并宣读联合整治方案，涉案养殖户代表充分说明情况和诉求，各方深入质证与答辩，行政法学教授对政府职责释法说理，听证员经闭门评议发表听证意见和建议，最后由主持人对听证会进行总结。通过公开听证，孟州市人民政府和吉利区人民政府客观认领各自责任，保证“认责、认账、认改”，协同推进整治工作。养殖户代表表示理解和接受，愿意积极配合政府整改，做好产业转型升级。
（三）督促履职
听证会后，郑州铁检分院在河南省院的指导下，督促孟州市和吉利区两地政府整改。孟州市人民政府高度重视，迅速成立了以主管副市（区）长为组长的工作专班，抽调自然资源、农业农村、生态环境、河务、水利等部门组建联合执法队伍，强化政府间协调配合，着力推进整治。吉利区人民政府根据听证会意见，压实责任，明确任务，积极融入联合整治。孟州市人民政府专门制定了《孟州林场冶戍林区规划与管理实施细则》，为“飞地”的科学管理建立长效机制。目前，冶戍林区违法养殖企业全部退出，10个大型砖混结构养殖厂房全部拆除，建筑垃圾清运完毕，一期复种复绿300余亩林地，二期湿地和水源地生态修复正按方案推进。
【典型意义】
“飞地”一直是社会治理中的“堵点”。“飞地”与其他生态功能区重叠时，“飞出地”与“飞入地”政府根据相关法律法规均负有监管职责。本案通过行政公益诉讼检察公开听证，明确主体，强化责任，督促两地政府制定联合整治方案，协同推进问题整治，并为“飞地”的科学有效管理建立长效机制，为该类问题的解决提供了可借鉴经验。另外，本案涉及众多养殖业主，问题存续时间长，处置不当容易引发社会稳定风险。省级检察院实行一体化办案，通过公开听证实现司法公开，保障人民群众充分享有知情权、参与权和监督权，有效防控社会稳定风险。
