《第五阶层：智库·公共政策·治理》（詹姆斯·麦甘著，李海东译，中国青年出版社，2018年2月出版）一书概括性地界定了智库，并关注到美国智库和政府之间的“旋转门”现象，通过分析克林顿至奥巴马执政时期国内外重要政治议题的大量案例，阐明智库在市民社会中作为第五阶层，是如何连结知识和权力、民众和政府，并将研究成果和政治思想融入政府政策决策之中的。
目前就全球范围来说，智库在各个国家内部及外交政策的决策上发挥着越来越重要的作用。本书的作者詹姆斯·麦甘，是美国最早研究智库并提 出完整定义的学者之一，上世纪八十年代，他建立了美国智库的数据库并继续从事智库和公共政策的研究，目前仍在担任宾夕法尼亚大学高级研究员、“智库与外交政策”研究项目负责人。
书名中的“第五阶层（The Fifth Estate）”指清晰界定的、解决公众利益的组织构成的社会群体，这一社会分工类型早已有之。学者克劳福德·古 德温（1995）认为其中包含政策研究所、学术网络、政党、大众组织和政策分析家，本书借用了古德温对“第五阶层”的界定和划分，同时认为在当代语境下，智库发挥着这一阶层的功能，因此提出智库本身即独立的“第五阶层”。
什么是智库？本书在第一章“智库与美国的治理”中首先对已有的学界定义进行了梳理和辨析，发现传统定义不是过于宽泛就是过于狭隘，无法将领域广泛、差别众多的智库完全概括其中。麦甘在“常设组织、相对自主、 以研究为基础为公共政策决策发挥作用”的基本观点上，提出了相对灵活的定义：“智库是进行公共政策研究、分析、交流的机构，它们针对国内和国际议题产出政策导向的研究、分析和建议，从而使决策者和公众对公共政策议题做出明智决定。智库可以与政党、大学或者政府保持密切联系，是作为常设组织的独立机构，而非临时性的委员会。”
在第一章，本书梳理了智库的类型、发展类型、议题变化以及美欧两地智库的特点差异。在经历了三次智库浪潮后，智库在全球数量和影响力急剧上升，当前北美和欧洲地区拥有超过一半的智库，同时亚非地区、尤其是发展中国家的智库也在快速扩展中。
本书还特别提到，某一国家或者地区智库发展的好坏很大程度上受到该社会环境的影响。美国的智库之所以能在近一个世纪的时间内充分全面地成长，得益于充裕的资金支持、政府与智库之间较高的自由流动程度高、透明的财政管理以及不信任政府但信任私营部门帮助政府的传统。而随着自身的发展，智库开始反哺社会，高效、专业、直接地影响政府决策。相比于一般 公共部门，智库受政治影响小、独立于行政和立法机构、决策资源广泛、信息的传递和解释更有力。随着对智库利用的增多，智库提供的服务和产品也越来越多，不仅为公共部门提供分析及决策建议，同时，出于保持组织自身关注度的目的或者政府部门公关的要求，智库的学者主动著书立说、接受媒体曝光，向公众传播思想并改善公众教育和游说工作。
基于对美国政府及其决策进程的案例研究，本书在第二章专门引入“旋转门”（理查德·哈斯，2002）的概念并解释了这一美国特有的现象，即政府和智库之间人才大幅度循环性流动：总统选举结束后，智库的专家和管理者有机会进入或者被挑选进入新政府任职，成为新晋官僚；而离开白宫的政府班子或者落选的候选人团队则可以凭借自己的经验和影响力进入智库，回归研究同时继续参与政治决策。“旋转门”为智库和政府的人员提供了过渡的桥梁并将两方紧密联结在一起，这一效应强调了智库对选举时期形成所谓的“候任政府”的助益，以及对新政府提供新鲜血液的重要性。
那么智库是如何影响美国国内政策的塑造与走向的呢？作者在第三章中纵向挑选了从克林顿至奥巴马政府时期一些重要的政策议题，以揭示智库在其中的作用以及作用的方法。书中介绍的一个案例是美国社会保障制度改革。1935年8月，美国国会通过《社会保障法》（Social Security Act），建立了以向雇主和雇员征税为主要资金来源的养老金制度，此后经过多次修正和其他法案的补充，形成了较完善的社会保障制度。但随着人口老龄化、国内经济通货膨胀、收入差距急剧扩大等情况出现，社会保障制度的资金出现短期短缺的危机以及未来入不敷出、难以为继的问题。政府对于社会保障问题相当重视，克林顿、小布什和奥巴马三位总统任内均有提出过缓解社会保障制度资金压力的建议或方案，但最终未能有效实施或未被国会通过。而民间智库在竞选主张、政府执政、国会听证中均对社会保障制度改革提出了重要的相关意见和建议。保守派智库和自由派智库对社保改革提出截然不同的观点。
保守派智库主张进行社会保障制度私有化。比如克林顿政府授意组建的“1994-1996年社会保障顾问委员会”就一直有美国企业研究所（AEI）积极活动的身影，该智库的常驻学者卡罗琳·L·维沃支持社会保障制度私有化，社会保障资金通过公民向个人所有和控制的有担保的退休账户提供资金 获得。社保改革本身就是历届总统竞选中都十分关注的议题，美国企业研究 所、新美国基金会、卡托研究所等智库在小布什竞选总统时期向其提出“建 立私人退休账户”的建议也被其采纳进大选核心议题的主张之中，而成功当选后，小布什也创设了“加强社会保障总统委员会”以推进私有化改革，允许个人将部分社保税款投入市场投资，待其退休后将投资所得折算成退休补助金发还本人，后来由于该改革提议争议过大，小布什还提出了渐进价格指数提案作为补充，但最终迫于党派和公众的压力在任期内未能成功实施。此外值得注意的是，该委员会的成员就包括维沃和上述三个智库中倡导私有化 改革的学者们（但该委员会中亦有反对私有化改革的成员），从智库助益竞选团队到竞选成功后智库成员被挑选进入新政府任职，智库在其中发挥的作用和智库人员的流动印证了“旋转门”的观点。
从小布什政府时期开始，学界中反对社会保障制度私有化的声音也渐长，自由派智库认为社保制度私有化对普通工薪阶层负担过重，更倾向于调整工薪税的改革方向。预算和政策优先事项研究中心（CBPP）批评小布什政府推进渐进价格指数会对中等收入人群带来负面影响。曾任职于该智库、 后任奥巴马政府经济顾问委员主席的杰森·弗尔曼提出少量减少总退休补助金，同时累进增加工薪税。美国进步中心和经济政策研究所（EPI）也提议提高或取消工薪税的收入上限，该措施可在中短期解决社会保障资金短缺的问题，同时对收入群体的负面影响范围较小。另外，布鲁金斯学会也提出政府渐进削减退休补助金、渐进提升工薪税税率、上调纳税收入最高限额、提高纳税者数量等建议。奥巴马时期政府更青睐自由派智库的主张，支持提升工薪税上限，并考虑制定一种名为“圈饼洞”的区别税收政策，但他反对削减退休补助金。
