国际社会对抗美国二级制裁的因应
美国任意使用二级制裁，严重威胁了国际经济的和平与稳定，使得其他国家企业在国际经济交往中面临着比较大的风险，极易招致各国的反对。英国提出美国扩大国内法的管辖权做法侵犯了他国主权利益，且其国内法域外管辖实施前后不一致，执法通常是为保护或提升美国公司的利益。大多数发展国家更是反对美国国内法的域外适用，它们通过联合国大会决议呼吁“立即废除对外国个人与公司施加制裁的国内法之域外适用”。我国也明确反对美国根据国内法对中国企业实施经济制裁的“长臂管辖”。
除了管辖权的争辩，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚和墨西哥等十多个国家直接制定了国内立法，抵制美国经济制裁法对其本国个人与法人的管辖并拒绝承认美国法院基于违反美国制裁法的判决（王淑敏，2015）。1980年英国的《保护贸易利益法》授权国务大臣向所有英国国民发布指令，要求他们不得遵守损害英国利益的外国贸易制裁法令。1985年加拿大的《外国治外法权措施法》授权加拿大总检察长阻止加拿大境内的个人与法人遵守妨碍加拿大贸易利益的外国贸易措施。1996年欧洲理事会第2271/96号条例对美国《1996年古巴民主法》与《1996年伊朗制裁法》予以抵制；2018年美国宣布对伊朗进行新一轮制裁后，欧盟委员会宣布会重新启动第2271/96号条例， 对美国多项经济制裁法予以抵制。
美国二级制裁的发展趋势
制裁主体多元化
根据《对敌贸易法》和《国际经济紧急状态法》，总统是美国对外经济制裁的主要发起者，在实施制裁方面享有较大的权力。但是在美国近期的实践中，其他主体的作用也开始凸显。首先是美国国会通过的对外经济制裁法案急剧增加，成为仅次于美国总统的第二个重要主体。美国国会以法案的形式发起多次制裁，影响甚巨，如《苏丹和平法案》，该法案要求在苏丹从事商业活动的第三国企业披露在苏丹投资的范围、结构以及与苏丹政府违反人权和宗教自由行为的关系，并且全面禁止在苏丹石油和天然气行业投资的外国公司从美国资本市场筹集资本，在美国证券市场发行股票。第二，州和地方政府发起针对性的二级制裁活动。据统计整个90年代共有33个州和地方政府采取了通过歧视性的政府采购法案以及禁止投资基金的投资活动来对在制裁目标国从事商业活动的第三国公司进行制裁。第三，特殊利益集团对经济制裁政策的影响日趋巨大。美国的特殊利益集团通过游说美国国会等方式， 在制裁中扮演着重要的角色。
制裁手段精密化
随着二级制裁的进一步发展，为了达到制裁目的，同时规避国际不利舆论，美国的二级制裁手段亦愈发精密，集中表现为“聪明制裁”。“聪明制裁”的出现是为了提高制裁措施的针对性，使其能够聚焦于特定目标，发挥最好的效果。“聪明制裁”主要表现为四种方式：第一，金融制裁，如美国对伊拉克高层的海外资产冻结；第二，武器禁运，如美国针对伊朗的武器禁运；第三，旅行禁令，如美国财政部每年公布并且更新的SDN名单；第四， 有针对性的贸易制裁，如乌克兰危机后欧美针对俄罗斯的贸易制裁等。“聪明制裁”中的旅行禁令、针对性贸易制裁等，仍然是美国司法管辖权不合理的域外延伸，呈现着不同的二级制裁方式。
制裁对象模糊化
如美国《2012国防授权法》规定凡是与伊朗央行进行石油进口费用结算的外国金融机构实施制裁。这种规定方式，仅划定了制裁的基本范围，没有给出具体的指引，给予了OFAC极大地自由裁量权，使得相关机构难以清晰判断被制裁的风险，只能随时准备着OFAC的指控。OFAC在执法过程中的选择性十分明显，外国企业的罚金在2003至2011年间占55.37%，而在2012至2018年间占93.86%。没有确定的法律边界，而是基于自身利益诉求，随意选择制裁对象，极大地加剧了制裁带来的风险，使得相关企业终日惴惴难安。
美国二级制裁与中国
中国所面临的风险
中国所倡导的“一带一路”倡议涉及国家地区众多，存在着大量不同的政治、经济、法律、文化制度。伊朗、古巴、委内瑞拉等被美国制裁的国家均是“一带一路”倡议沿线国家，这给中国企业在相关合作中带来了不小的风险。一方面，“一带一路”倡议所蕴含的共商共建共享的精神，构建人类命运共同体的主张，要求中国企业积极走出去，与每一个乐于参与的国家合作共赢；另一方面，美国二级制裁的域外打击，为跨国企业的生产经营带来风险，很可能遭到美国的制裁，如中兴、昆仑银行等企业的遭遇，敲响了警钟。
美国的霸权主义和单边主义，渗透到世界的各个角落，为了达到其政治、经济等种种目的，美国对任何使其不满的国家均有采取二级制裁的可能性。美国国内法的域外适用，让美国的制裁任意性更强，甚至在某些利益集团的推动下，滥用二级制裁，给众多国家和地区带来风险。如中东地区，美国长期在此搅动风云，通过各种办法在当地攫取利益，采取二级制裁的可能性随时具有。因此，中国应当提前作出相关防范。
中国的应对
面对美国二级制裁带来的风险，中国在“一带一路”倡议下积极走出去的同时，应当及时做好风险防范，多种角度应对二级制裁。
在国家层面，一方面要积极推动阻却性国内立法。阻却性国内立法是针对他国制定的具有域外管辖权的法律，本国制定的与之相对应的，阻却其使用的法律。如前文所述，为了应对美国的经济制裁，许多国家都曾经采取过阻却性国内立法措施。如英国1980年通过的《保护贸易利益法》、加拿大1984年通过的《外国域外管辖措施法》以及欧盟的反制裁指令，均在一定程度上遏制了美国的二级制裁，降低了其对本国企业影响。中国在这一领域尚未有相关实践，但国际社会的相关做法为中国提供了丰富的经验。阻却性国内立法彰显了一国反对二级制裁的态度，为企业和个人提供了基本法律支持。
另一方面要降低对美元依赖，推动人民币国际化。美国的二级制裁依赖于其美元霸权，为了应对这一情况，短期来看，中国在短期内可以与其他国家的通力合作，特别是受到二级制裁威胁的国家，构建新的支付结算体系， 降低对美元的依赖。长期来看，推动人民币国际化是必行之路，因为推动人民币国际化能够彻底地去除美国金融霸权所带来的消极影响，保证中国在国际经济交往中的权益。
在企业层面，作为国际经济贸易活动的主要参与者，相关企业和个人同样应当注重美国二级制裁带来的风险，并积极化解。在实践中，应当重视通过美国国内法寻求救济。美国的二级制裁基于美国的相关立法，这些法案中通常提供了例外或者豁免条款，受到制裁的相关企业或者个人可以积极尝试利用相关规则维护自身权益，减少损失。更重要的是，应加强内部合规建设，进行风险研判，从而避免制裁风险。
孟刚：国家开发银行法律合规局副局长。
赵希伟：中国人民大学法学院博士研究生。
文章来源于《公共外交季刊》
