解决难民潮需标本兼治
首先，需要改善叙利亚等难民来源国局势。中国有句俗话叫“治标先治本”。要缓解近年难民潮在安全、经济、社会等领域对欧盟一体化所带来的冲击，首先就要从源头抓起。成千上万的难民之所以选择背井离乡，到人生地不熟的欧洲国家谋生路，最主要的原因就是其所在国动荡不安和民不聊生，要从根本上解决难民问题，首先要改善有关国家的局势。从统计数字可以看出，难民潮的主要来源国集中在动荡的中东、西亚、北非，结束这些国家的动乱和贫困，实现和平与包容性发展，既发展经济、消除贫穷，又让发展的成果惠及所有人，让当地民众能安居乐业，方是解决问题的根本之道。
其次，需要协商制定综合解决方案。面对难民潮，显然独木难支，欧盟各成员必须要协调一致，尽早达成各方都能接受的综合解决方案，并且要加大落实力度。目前，欧盟内部在方案上分歧较大，既要防止新的难民涌入，防止增量；同时，又要处理好已经进入欧盟内部的难民，处理好存量。对于是继续保持开放边境政策，还采取边境管控和遣返措施，欧盟内部一直存在分歧，但随着越来越多难民的涌入，欧盟多个原本支持开放的北欧国家也开始先后出台政策收紧边境。统计显示，大量难民主要通过地中海等地以偷渡等方式进入欧盟，欧盟国家需要统一行动，共享情报，增加人财物的投入，在适当顾及人道主义等因素同时，重拳阻击偷渡行为。
在处理好存量问题上，欧盟国家需要协商一致，制定切实可行的过滤难民申请、遣返不符合难民定义的申请者以及按成员国能力接收和安顿难民的政策。此前，欧盟针对难民涌入制定了一系列应对方案，包括各成员国分摊难民配额、增设难民安置中心等，但这些措施的落实情况非常不乐观。据路透社报道，2015年欧盟峰会上通过难民分配协议，到2016年初真正得到落实的仅数百人。相比数量庞大的难民，实际落实的数量显然杯水车薪。究其原因，方案不为各国真正接受显然是重要原因。
下一步，为协调各成员国破解转移、安置和遣返等难题，达成最终方案，欧盟必须充分发挥主导作用，督促成员国尽快达成共识，各成员国协调一致，取得共识，制定各方真正能接受和可行的最终方案，唯有如此，才能谈到下一步真正执行与落实。现在，欧盟各成员国必须清醒认识到，要从难民问题里全身而退早已不可能。鉴于目前情况，欧盟各国要想最终达成一致，显然要制定更为严格的难民政策，才可能被各方所接受。此外，欧盟亟需形成一套行之有效的难民融入机制，帮助在欧盟成员国取得居留资格的难民真正融入欧洲社会。该机制既要在宗教上包容并存，也要帮助难民克服文化差异和语言障碍以及一些不公平的待遇，而不只是让难民仍活在只是地理上在欧盟内的小圈子里。长久以来，欧盟一直倡导文化多元融合，但更多停留在思想层面，实际操作上，无论是欧盟作为一个整体，还是各成员国政府，一直较少直接插手和出台具体政策措施干预，仍然停留在接收下来后就基本听之任之的大撒手状态。未来欧盟和各成员国政府要在一定程度上改变战略和思路，不能角色过度缺失，必须要顺势而为，有相应政策措施引导，否则日积月累，矛盾只会越积越多，最终导致大的爆发，到时政府只有被动应付的份儿。
最后，国际社会的协调角色不可或缺。要解决难民潮所带来的冲击，除了从源头上减少难民的大量流出，在终端上欧盟要形成新方案和解决机制，在中间，欧盟和美、俄、土耳其等国际社会也需要加大协调力度，投入更多外交资源和精力，为推动中东北非等地区的和平稳定发挥积极建设性作用。目前，在欧盟东部周边，随着形势发展，欧俄由乌克兰问题引发的紧张对立有所缓和，而随着特朗普出任美国总统，美俄关系也很可能出现转圜，欧盟在东北方向面临的难民潮压力将有望缓解。下一步，欧盟应进一步缓和与俄罗斯关系，以便在叙利亚、打击“伊斯兰国”、伊核等问题上得到俄方更多支持。同时，欧盟也要进一步加大对土耳其、约旦、黎巴嫩以及东部等周边国家的投入，加大在难民等领域的合作，使其在难民问题上发挥重要缓冲带作用，特别是土耳其，目前，土耳其境内至少有约300万难民，而过去进入欧盟的难民大多也经由土耳其，所以，改善欧盟与土耳其关系，加大对土投入，帮助土恢复经济增长，以及通过对话协商妥善处理好伊核问题，并与美国在上述问题上协调好立场，采取一致行动，应是欧盟未来考虑重点。
多年来，美国和欧盟一直介入西亚北非地区事务，一方面加大军事打击“伊斯兰国”的力度，同时也谋求通过维也纳会谈政治解决叙利亚等问题。但美欧对这些国家的直接插手和干预，虽然在一定程度上缓解了自身压力，但并不能从根本上消除地区动荡的根源。未来，欧盟和其同盟美国，不能追求以简单的军事打击一劳永逸，而要通过对话协调等和平手段解决问题，特别是要尊重各国主权，重视各国重建，让各国人民真正做主，而不是只考虑自身利益扶植代言人，要恢复相关地区和国家的和平稳定，帮助经济重建，逐步恢复这些地区民众正常生活工作秩序。
特别值得注意的是，无论在对俄关系，还是西亚北非问题特别是叙利亚和伊核问题上，欧盟要特别重视美国因素。2015年，欧盟、美国、土耳其等在“E3+3”模式下达成伊核协议，但美国新任总统特朗普从竞选时就已公开表态不认可伊核协议，2016年12月1日，美国国会参议院又通过决议，将即将到期的《对伊制裁法案》有效期延长到2026年。对此，伊朗最高领袖哈梅内伊已警告，如果美国“重新开始”对伊朗制裁，将视为违反协议，必将遭到报复。所以，下一步，美伊关系无疑将影响土欧关系发展和地区形势，如何让特朗普接受符合各方利益的伊核协议，以及如何执行协议考验欧盟政治智慧。
葛翀：香港《文汇报》高级记者，北京新闻中心助理总编辑。
文章来源于《公共外交季刊》
