随着世界多极化、经济全球化和社会信息化不断发展,国家利益的内涵和外延大为拓展,传统外交从内容到形式都发生 重要变化,其中以地方城市为代表的次国家行为体以其灵活多样、润物无声的独特优势,走上外交前台,发挥越来越重要的作用。2014年5月,习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上发表重要讲话,指出要“更好推进民间外交、城市外交、公共外交,不断为中国民间对外友好工作作出新的更大的贡献”。2019年,城市外交作为中国特色大国外交的有益补充,实践越来越丰富,经验越来越成熟,开始从平面走向立体。
当前国际体系中,主权国家虽然是国际关系最重要的行为体,但已越来越受到包括城市在内的其他非国家行为主体政策和行为的影响。城市外交作为活跃在国际舞台上的一支重要的非国家行为主体力量,以城市为活动场域,是一种能动的主体间实践,而不是单纯的配合。我国城市外交是国家总体外交的重要组成部分之一,是一种半官方外交,正在发挥配合总体外交、参与全球治理、促进地方发展的重要作用。
服从国家总体外交,服务地方经济社会发展
回顾2019年,中国城市外交以服务国家总体外交为主题,紧紧围绕共同构建“新型国际关系”和“人类命运共同体”的目标,以节点城市为依托,以构建城市网络关系为纽带,推动城市外交朝着全方位、多领域方向不断发展。北京、上海等中国超大城市,通过多层次、宽领域的人员交流与互访, 使城市外交成为中国特色大国外交展现自信与担当的重要舞台。具体表现为以下几个方面。
一是持续提升重大国事活动服务保障能力。2019年的主场外交中,中国分别在北京市和上海市,主办了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲文明对话大会、第二届中国国际进口博览会等多场国际性大会,分别提出了“共建‘一带一路’,开创美好未来”“亚洲文明交流互鉴与命运共同体”和“新时代,共享未来”等主题。北京、上海服务国家总体外交坚定有力,“城市”成为实施主场外交、兑现大会“主题”的重要载体。
二是通过“承办”世界性大会,为中国总体外交实践贡献力量,展现“承办城市”的特色形象。2019年北京市承办了世界园艺博览会,这是有史以来规模最大的园艺展览盛会,约110个国家和国际组织参加展示,吸引国际友人20余万人次。北京世园会向世界呈现的不仅是植物、展馆,同时也提供了一个平台,方便公众与世界不同文化进行交流互动,也向世界展现首都北京的良好形象。
三是通过“筹办”国际性大会的预热活动,为中国总体外交进一步发展做好铺垫。越来越多的国际性活动即将亮相中国城市,城市开展预热活动做好正式活动前的铺垫工作,让世界对中国充满期待。随着2022年北京冬奥会脚步的逐渐接近,前期的各项预热活动通过各渠道逐步展开。此外,杭州正在筹办2022年第19届亚运会、福州正在筹办2020年第44届世界遗产大会。国际性大会的前期预热活动正在不同城市相继展开,这些系列活动为中国总体外交的稳步推进,正在做着扎实的铺垫工作。
四是通过“嵌入”地方特色元素,服务保障国家总体外交。中国城市外交不仅为了实现地方城市利益,更是国家总体外交的有机组成部分。2019年1月15日,彭丽媛同芬兰总统夫人豪吉欧在北京欣赏音乐诗会,西城区作为地方接待单位,发挥全国学校教育领先优势,安排当地学生用芬兰语朗诵了由豪吉欧创作的获奖诗歌《一月已然春天》和《我亲爱的宝贝》,豪吉欧十分感动,连连称赞。此外,2019年11月5日晚,国家主席习近平和夫人彭丽媛在上海豫园会见法国总统马克龙和夫人布丽吉特,活动展示了上海市特色文化,丰富了中法外交内涵。
五是以节点城市为依托,深度参与“一带一路”建设。“一带一路” 是新一轮全球化的助推器,城市作为共建“一带一路”的重要行为主体和网络空间节点,本质上是一条条联结亚欧经济圈的经济大通道。2019年5月, 福州市举办的第二届21世纪海上丝绸之路博览会以“拓展海丝合作、深化两岸融合、共享发展成果”为主题,更加主动融入“一带一路”建设,进一步深化与海丝沿线国家和地区的合作交流。同时,2019年北京市派出多个团组赴“一带一路”沿线35个国家地区举办“欢乐春节”活动,支持同仁堂、北京建设集团等企业海外发展,赴东南亚国家开展公益捐赠、医疗合作、节能环保等民生合作项目。2019年1月25日《参考消息》转载西班牙中国政策观察网站于2019年1月23日发表的马德里康普顿斯大学教授伊格纳西奥·尼尼奥·佩雷斯的文章称,“中国在对外行动中愈发重视城市和地区间合作的重要作用。而规模宏大、雄心勃勃的‘一带一路’倡议就是典范。”
多层次开展友城交流合作,实现高数量向高质量推进
国际友好城市作为我国城市外交最主要的形式之一,是实行全面对外开放与推进我国城市对外合作的重要桥梁。1973至2019年以来,中国友好城市结交数量总体演变趋势是在不断上升,近两年中国对外友城在保持数量总体稳定的情况下,更注重交往质量的提升。
虽然近两年中国对外友城结交数量增幅有所下降,但友城之间交往深度和质量却在不断推进。具体表现在以下几个方面。
一是友城结交重实效,从政府文件落实至民众获益,从重视数量增加向重视质量提高方向发展,夯实民意基础成为重中之重。虽然2019年新结友好城市增幅相对去年有所下降,但应看到,友城之间更加致力于高质量和精准对接。例如,2019年,北京利用与首个国际友好城市东京都结好40周年之际,提升友城互动质量,深化拓展金融、科技、新能源汽车、智能装备等领域互利合作,实现互利共赢。
二是明晰友城交往底线,维护国家主权、安全和核心利益。以“一个中国”原则为底线、以中国人民的感情为评判标准,2019年北京市、上海市分别解除与布拉格友城关系。2019年1月,布拉格市长贺瑞普公然挑战“一个中国原则”;2019年10月,布拉格市决定终止同北京签署的友城协议;10月9日,北京市宣布立即解除与布拉格市友城关系并暂停一切官方往来;12月24日,布拉格市与台湾台北市正式缔结为姊妹市;2020年1月14日,上海市也发表声明,宣布解除与捷克布拉格市友成关系。
三是创新城市外交服务国家总体外交模式,构建多边城市合作舞台。北京等城市通过多边城市外交舞台,稳步扩大“朋友圈”。2019年,北京市利用中国中东欧国家(17+1)首都市长论坛,深化与17个中东欧国家首都之间的深层合作。四川成都创制新的合作模式,打造更广泛合作网络,举办“蓉欧+”全球合作伙伴大会,“蓉欧+”战略合作平台也正式运营,实现与多个欧洲城市实质性经贸合作。
四是统筹规划友好城市发展,成为推进国家治理体系现代化的组成部分。2019年9月,沧州市发布《沧州市国际友城发展实施方案(2019—2021 年)》。沧州在开辟友城渠道、拓展友城关系同时,努力提高友城合作与交流的层次和水平,使大多数友城间交往更具实质性内容。厦门市于2019年10 月16日发布《建立国际友好城市关系审批流程》,对厦门市建立国际友好城市关系进行程序规范,如对建立友城关系的“办事程序”“申报材料”“签署协议书”等,实行地方外事治理的制度化、程序化、民主化。
拓展民间交流渠道,注重灵活性和主动性
民间交流是城市外交的重要特色,能发挥“稳定器”和“解压阀”的作用,为政府间关系的改善、发展奠定重要基础。城市外交既需要政府间关系,也离不开民间友好。中国的城市外交联结了官方外交和民间外交,既充分体现了城市外交的“半官方”性质,也体现了官方外交与民间外交的辩证关系。2019年民间外交助推我国城市外交蓬勃发展。
一是举办丰富的城市对外文化活动。2019年的“北京周”“北京之夜” 等城市文化活动分别在东京、都柏林等城市举行,展示了北京历史文化名城形象,推动了经贸文化交流合作。2019年10月,成都市启动了“成都·欧洲文化季”,共邀请到西班牙、英国等8个欧洲国家参与,开设展览、音乐会、舞蹈、电影和美食交流会等13场文化活动。除此之外,“PANDA成都” 还走进美国洛杉矶、日本长崎、墨西哥梅里达等城市。
二是大力做好中外青少年交流,培养城市友好事业接班人。2019年是“中日青少年交流促进年”,中国北京市、武汉市和苏州市的7所学校的70 名高中学生,赴日本进行了为期8天的交流活动。与此同时,日本东京都、茨城县、爱知县、三重县、北海道的7所学校的70位高中生也于2019年10月来中国进行交流互动。
三是创新地方交流合作平台,开展专业性活动。以推动务实合作为主要方向,发挥地方政府的交流桥梁作用。2019年10月,上海市举办了以“科技,为了人类共同命运”为主题的第二届世界顶尖科学家论坛,全球顶尖科学家汇聚上海,加强国际合作,共同探讨科学发展前沿问题。7月26日,福州市举办“福州古厝保护与文化传承论坛”,国际文保专家悉数参加,为延续城市历史文脉,保存城市风貌特质提供方案、路径。
强化基础保障,保持健康稳定发展
城市对外交往需要一定的软硬件条件支撑。城市涉外硬件建设主要包括语言标识规范化、国际机场建设、国际班列建设等;城市涉外软件建设主要包括出入境政策优化、外事机构优化等。2019年,中国城市外交在软硬件方面齐飞并进,为长期稳定发展奠定基础。
一是加快推动语言标识规范化建设。2019年,北京市人大常委会启动对本市公共服务领域外语标识使用与管理监督工作。2020年,北京还将出台《北京市公共场所外语标识管理规定》,对公共服务领域外语标识使用予以规范。广州多语种公共服务平台于2019年7月上线,960169多语种服务热线号码也同期正式开通。在广州的外籍人士拨打960169号码后,将得到英语24 小时实时服务,以及9时至21时的每天12小时日语、韩语政务翻译服务。
二是提升城市国际交往功能的硬件设施建设。在国际化社区建设方面, 北京、上海、成都等国际化程度较高的城市积极打造国际化社区样本。北京市提出打造国际人才港,为国际人才落户、住房等方面提供便利。在便利化的国际交通基础设施建设方面,北京大兴国际机场于2019年9月通航,北京实现了“一市两场”,国际航空枢纽建设向前迈进一大步。重庆、石家庄等国内诸多城市国际机场开通多条国外城市航线,国内外城市之间的人员、商贸往来以及旅游合作更为便捷。
三是对外政策进一步优化。在出入境政策更新方面,2019年经国务院批准,厦门、青岛、武汉、成都、昆明5个城市将实施外国人144小时过境免签政策。在外籍人才引入机制方面,2019年8月,北京市将朝阳、顺义服务业扩大开放综合试点示范区外籍人才出入境管理改革措施拓展至北京全市范围;9月,上海市临港新片区发布了《关于支持中国(上海)自由贸易试验区临港新片区更加便利更加开放地引进外国人才的通知》;11月,山东省发布了《外国人来山东工作便利化服务若干措施》。
四是加强专业队伍建设,推进涉外机构改革调整。一方面,加强专业队伍建设,2019年北京市、上海市等地方政府外办不断加强城市对外交往人才队伍建设,北京市持续多年委托外交学院举办全市外事系统干部培训活动。另一方面,积极推进外事机构改革,2019年甘肃、西藏等省市对人民政府外事办公室职能配置、内设机构和人员编制的调整全面落实,外事办公室由人事处下设机构上调为相对独立机构。
扩大对外开放,紧密国内城市间的协作配合
中国城市外交是内政与外交的结合,建立在中央与地方关系协调完善基础上,体现了对国际国内两种资源的有效统筹。2019年中国的一些大城市一方面通过设立“总领馆”,直接与其他国家之间建立商务等方面的协调合作机制;另一方面通过参与“副省级城市联席会议”,以实现国内城市间的协作配合;此外,还通过积极推进城市群建设,提高对外开放水平。
一是地方设立总领馆,搭建国际互通桥梁。2019年2月,俄罗斯在哈尔滨开设俄罗斯总领事馆;6月,中乌两国政府就乌拉圭在重庆设立总领事馆达成协议;10月10日,柬埔寨王国驻海口总领事馆在海口举行开馆仪式,系新中国成立以来外国在海南设立的首家总领事馆;10月13日,尼泊尔获批在成都设立总领馆;11月6日,蒙古国驻上海总领事馆正式开馆;11月11日, 希腊获批在成都设立总领馆。通过上述总领馆的设立,中国城市与不同国家之间建立了多方面的协调合作机制。
二是参加副省级城市联席会议,保障外事活动协同发展。“副省级城市联席会议”是国内城市间多边协调合作机制的一种形式。2019年10月,第十七届全国副省级城市外办联席会议在成都召开,会议主题为“外事资源品牌创建”和“外事管理创新”,会议催生了地方外事创新发展新思路,实现了以联席促联谊、以共创促共进。
三是推进城市群外事工作一体化,提高国际交往能力。2019年,包括京津冀城市群在内的中国各城市群内部外事资源互联互通、共建共享,积极推动地区外事工作向一体化方向发展。2019年12月,中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪参与调研并出席京津冀外事工作座谈会,提出要统筹外事资源,加强区域合作,把服务国家总体外交和京津冀协同发展战略有机结合起来。2019年京津冀三地外办主任第二次联席会议在雄安新区召开,就进一步加强交流合作,特别是服务京津冀协同发展、雄安新区规划建设等重大国家战略进行了交流探讨。
秉持共商共建共享理念,参与和引领全球城市治理
城市作为次国家行为体已成为国际体系的一部分,城市积极参与全球治理和国际体系转型日益呈现交替演绎图景。2019年,中国城市参与全球城市治理的领域既有“高级政治”领域,也有“低级政治”领域,主要包括安全、经济和环境等方面,整体呈现多领域、多层面的特点。
一是中国城市参与全球城市安全治理。中国强调区域安全合作对于城市治理的重要作用,并在此认知指导下加强与周边国家城市开展合作。例如在禁毒领域,云南省充分发挥“中国南伞边境禁毒联络官办公室”作用,与缅甸北部省开展边境禁毒执法合作,2019年双方共开展禁毒执法合作5次,抓获外逃人员8名。在反恐领域,新疆自治区与周边国家城市建立了边境地区和执法部门反恐领域对口合作机制,在情报信息交流、边境联合管控、涉恐人员查缉、打击跨国犯罪等方面进行务实交流与合作。
二是中国城市参与全球城市经济治理。中国在全球经济治理中的重要性日益凸显,中国城市也开始更加积极地参与全球经济治理,从被动开放型向主动开放型转变。世界城地组织亚太区2019年执行局会议暨“一带一路”国际城市经贸合作对话会在浙江义乌举行,来自UCLG(世界城市和地方政府联合组织)亚太区和全球41个国家79个城市和组织的360余名政商界代表及智库学者,围绕“共享贸易畅通机遇,促进城市共赢发展”这一主题进行了广泛深入讨论,以期推动城市间国际经贸合作走深走实。
三是中国城市参与全球城市环境治理。2019年,北京、上海、深圳等特大城市通过参加C40等国际城市组织,为全球城市环境治理做出贡献。2019 年4月2日,C40中国区域论坛暨中国城市气候行动规划交流研讨会在北京召开,颁发首钢气候项目第二阶段认证证书。在这次论坛上,南京、成都、青岛市相关负责人给出了积极履行《巴黎协定》的承诺,将与全球70多个C40城市一道致力于采取积极的气候行动来实现《巴黎协定》的目标。10月10日,C40城市气候领导联盟市长峰会,在丹麦首都哥本哈根颁发7个类别“城市奖”,中国广州因成功发展和推广纯电动公交车项目获得城市“绿色技术”奖项。
总之,2019年中国城市外交源于中国与世界关系发展的大背景,内容丰富、载体多样、效果显著,成为中国总体外交的有机组成部分。城市是人类文明的产物,是中国对外开放的前沿与窗口,是参与全球化的先锋。中国城市外交未来发展既要维护国家核心利益,实现地方城市多样化的经济社会发展利益,同时还要积极参与全球治理,捍卫全球正义,与其他国家城市一起应对日趋复杂的全球性问题,共享城市发展与治理经验。
刘波:北京市社会科学院外国问题研究所所长、研究员。
杨鸿柳:北京市社会科学院在站博士后。
文章来源于《公共外交季刊》