特朗普上台以来的一系列对朝政策调整使朝核问题的发展进入了新的时期，这主要表现为对朝采取“极限施压与接触”政策并首次与朝鲜开展首脑会晤等。但美朝在朝核问题上仍然存在一系列矛盾以及困境，如对朝鲜核武器的安全意义理解有着严重分歧、双方长期信任基础缺乏以及美国维持其东北亚同盟体系的需要等。这一系列问题的产生主要是由于两国内部的利益考虑、两国之间的交往历史、与第三方国家的利益博弈等。因此美国能否在一定程度上放弃对朝鲜弃核的原则性要求将是解决朝核问题的关键，同时双方通过一系列相互交往以构建信任基础、中国等周边国家的积极互动也将促进朝核问题的缓和。
在2018年4月27日，韩国总统文在寅与朝鲜最高领导人金正恩在板门店举行会晤，并签署《板门店宣言》，明确了实现朝鲜半岛无核化共同目标——要在年内将停战协定转换为和平协定、构建永久巩固的和平机制，积极推动韩朝美三方会谈或韩朝美中四方会谈等。尽管经历了“取消风波”， 美朝在和平解决问题的强劲动力下仍然在6月12日按原计划开展了美朝首脑会晤，美国承诺向朝鲜提供安全保障，朝鲜承诺“完全无核化”。在2019年2月举行的河内峰会上，美朝没有达成人们所期待的实质性协议，甚至双方在很短的会谈之后便在没有签署任何共同宣言的情况下结束了会晤。美国总统特朗普随后表示，朝鲜在没有实现美国去核要求的情况下，要求美国进行全面解除制裁，而朝鲜方面表示美国的去核要求超出了朝鲜的可接受范围。但特朗普总统同时表示该会晤“成果丰富”，并多次强调其与朝鲜领导人金正恩良好的个人关系，并罕见地单方面取消了美国财政部制定的对朝新一轮制裁措施，这为美朝进一步的谈判留下了基础。
特朗普政府朝核政策的成因
特朗普上台以来的一系列对朝政策调整使朝核问题的发展进入了新的时期，这主要表现为对朝采取“极限施压与接触”政策并首次与朝鲜开展首脑会晤等。从美国的角度来看，导致特朗普将解决朝核问题作为其外交政策的重要任务以及实行其“极限施压与接触”政策，主要基于以下几个方面的考虑。
第一，朝核问题是美国国家安全的重要关切之一。冷战结束以来，美国外交战略的长期目标就是防止出现地区性和全球性的对手，以避免其挑战美国在全球事务中的主导性作用。朝核问题的重点在于阻止朝鲜发展出打击范围包括美国大陆的核武器，但是美国却并非全力维护国际核不扩散体系， 而是存在着不同的标准。像以色列、巴基斯坦等美国的战略伙伴实际上的拥核状态美国采取了默许态度，因为美国认为这些国家的核武器是可控的。而对伊朗、朝鲜、利比亚、伊拉克等国家则采取了截然相反的手段。以朝鲜为例，美国认为一旦朝鲜拥有有效的打击范围覆盖美国本土的核打击能力后， 因朝鲜政体的特殊性，美国对其不仅难以有效施加影响，而且无法进行有效预判。这在美国看来将是其防核扩散体系的重大失败，因为美国认为朝鲜将很可能不把核武器仅作为一个威慑工具，而是使用核武器进行半岛统一或打击美国。因此美国从自身安全利益出发反对朝鲜获得核打击能力。
第二，因为直接武力干预的成本过大，美国在朝核问题上几乎穷尽了除直接军事干预以外的各种政策手段。从克林顿到小布什再到奥巴马，美国历届政府对朝鲜都采取了既对话又有限打压的政策，但是彼此的双边政治互动并未消除朝鲜获取核武器的政治决心。2017年3月16日，时任国务卿蒂勒森在访日的讲话中表示美国过去20多年促使朝鲜无核化的政策全面失败了。美国对朝政策长期徘徊于制裁与接触之间，几乎用尽了除直接军事干涉之外的所有非暴力手段，但都没有明显成效。从军事手段来看，尽管特朗普对朝鲜划“红线”，但其宣传意义大于实际意义，且“红线”本身的划定在美国仍存在很大争议。此外，美国对朝鲜动武成本过高，美国也难以承受。经过多年发展和部署朝鲜目前已经具备每小时向首尔发射50万火炮的能力，从而轻而易举将首尔市民变为其人质。大多数专家估计朝鲜军队因其特殊的意识形态会比伊拉克军队更具战斗力，美国国防部也估计一旦美朝战争爆发，美军的伤亡数量将以万计，再加上还有30万美国侨民生活在韩国，所以对朝直接动武的代价太大。
第三，多次协议的破裂严重恶化了美国与朝鲜的互信。1994年的《美朝框架协议》、2005年的“9·19共同声明”、2012年的《闰日协议》的相继破裂严重破坏了美朝之间的互信。从历次无核化的成功经验来看，美国同新兴有核国家达成去核协议的关键在于当事国与美国在互信的基础上达成安全协议，获得可信的安全保障也是朝鲜长期以来的诉求。但朝鲜出于对自身安全的焦虑，并没有终止核武器的研发和导弹试射，最终造成协议破裂。为此，美国将朝核问题的责任全部推给朝鲜，固化了外界对朝鲜的身份定位， 以至于美国战略界对朝鲜充满“敌意”。当然美国也有在谈判达成一定成果后，单方面改变条件，强硬要求朝鲜迅速弃核的历史。两者共同存在的出尔反尔违背协议的现象，严重破坏了双边与多边的战略互信基础。
第四，朝核问题是美国加强同韩日等东亚盟国关系并保留美国在东北亚军事存在理由的重要“纽带”。朝鲜半岛局势的“适度”紧张可以为美国加大对日韩同盟的军事投入，并且扩大美国在东北亚地区的影响力提供借口。美韩在冷战结束初期，存在韩国争取扩大“战时指挥权”的斗争。随着朝核问题的恶化以及美朝多个无核化协议的失败，韩国为了维持美国的“核保护伞”，已经多次推迟扩大“自主性”的诉求。日本也是如此，朝核问题同样加强了日本对美国“核保护伞”的依赖，因为朝鲜一旦获得有效核打击能力，韩日美将很可能是其首要打击目标。因此，只要存在朝核这个美日韩共同的核心安全利益，美国就能维持并扩大其对东北亚地区局势的介入。同时，如果美国无法有效遏制朝鲜核武器的开发或削弱其对日韩的核保护承诺，日韩两国将很可能开展自身核武器的研发，这更不符合美国的利益。
第五，美国国内政治和特朗普的性格特征使朝核问题更加复杂化。不论是从国内政治还是外交领域来看，特朗普第一任期并没有太多可圈可点的重大政治成果，反而因为各种“出格”的言论和政策主张导致其民意支持率长期较低。为了2020年大选，特朗普需要获得一项重大的政治成果，来提升其在国内的支持率，因此外交领域成为其有效的选择。特朗普的商业强人性格特征，使其更加注重通过双边谈判中的强硬态度和商业技巧来获得更好的协议，以至于促使其打破了美国历任总统不同朝鲜领导人直接会晤的“惯例”。特朗普的性格促使其既要在现实利益又要在道德因素上战胜对方，如果朝核问题在美朝双边谈判的状态下无法打破长期以来的困境，一旦特朗普在与朝鲜的谈判进程中认定朝鲜为无法谈判的“邪恶轴心”，将很难保证特朗普不会对朝鲜动武。
特朗普政府朝核政策的困境
美国与朝鲜的相互政策处于一种“施压→谈判→达成协议→协议破裂” 的反复恶性循环之中，这种互动的恶性循环严重不利于和平解决朝核问题。这主要是因为双方的相互政策存在结构性的矛盾，这些矛盾的存在以及持续性扩展将朝核问题推进了难解的困境。
第一，美国和朝鲜对朝鲜核武器的安全意义理解存在严重分歧。美国认为朝核问题是其防核扩散体系所面临的一大挑战，是地区核扩散的问题。朝鲜则将核武器视作其政权生死存亡的保证，并且将发展核武器写进宪法， 这种对朝核问题重要性的认知差异会使两国共识的达成存在重大障碍。美国一直要求朝鲜走“完全、不可逆、可核查（CVID）”的去核路径，尽快开展并实现无核化进程。但在朝鲜看来，核武器是唯一能确保其政权存续的保障，尤其受到利比亚模式的刺激，更强化了朝鲜对核武器的依赖。朝鲜希望在逐步的弃核进程中能够获得美国安全承诺的具体行动比如从韩国撤军以及经济援助等，通过渐进的模式来实现弃核。但这却被美国视作典型的“核讹诈”，美国认为这种不可核查的弃核进程并不是真正的弃核，因为朝鲜完全可以秘密继续进行核武器发展，对美国而言是一种得不偿失的政策。这是美朝当前弃核谈判遇到的核心障碍。
特朗普虽然冒着可能被外界视为美国已承认“朝鲜拥核”的印象，而成为首个与朝鲜领导人会晤的在任美国总统，但其“极限施压”政策在本质上依然是奥巴马“战略忍耐”政策的延续。而事实上“战略忍耐”政策的核心假定存在问题，即美国认为朝鲜政权会在国际制裁强化下被逐步削弱并最终崩溃，所以也就没有谈判的必要，但朝鲜已经成功地在国际制裁的状态下生存了这么久并成功建立了对外依赖程度低的生存基础。尽管美国不再要求朝鲜先行弃核才能开展谈判，为美朝谈判的开展做出了一定让步，但在谈判进程中，若美国依然固守其原则性要求，则仍然会陷入过去的困境。
第二，美国与朝鲜之间严重缺乏相互信任基础。两国长期以来的谈判与协议破裂已经严重削弱了双方的信任基础。如今即使美国对朝鲜做出安全承诺，朝鲜对其信任基础也非常薄弱。因此不可能单纯以美国看不见摸不着的承诺为代价来换取朝鲜“完全、不可逆、可核查”的无核化进程。双方相互缺乏信任基础的现状会进一步加大在谈判过程中的障碍并使两国在不停的挫折与反复中进一步恶化双方的信任状态，甚至可能会使谈判难以为继，并再次陷入美朝关系的恶性循环之中。如果朝美互信关系恶化到领导人会晤之前甚至更糟，将会加大东北亚爆发军事冲突的风险。因此在美朝谈判中美国能否放弃其长期以来的僵化、原则性的弃核要求而采取更加渐进式的路径，逐步在双方良好的互动过程中建立互信基础，将是朝核问题得到解决的关键。
第三，美国的东北亚双边同盟体系的维持与东北亚安全共同体建构的矛盾。朝核问题涉及美国的东北亚同盟体系的存续问题，如果朝核问题被成功解决，美国的东亚同盟体系将会失去一个存在的基础，很可能将让步于将美国排除在外的东亚安全共同体。届时美国在韩国的军事存在就失去了理由， 与日本的同盟关系也可能受到削弱。因此，朝核问题的背后存在着地区安全利益与美国的地区同盟体系利益之间的冲突，美国对东北亚双边同盟体系利益的重视也在阻碍着美朝有效协议的达成，对东北亚双边同盟体系的维持与强化的诉求很可能是美国对朝鲜采取僵化、原则性战略的根本原因。
战后日韩经济地位的上升促使美国产生了很强的对政治地位的诉求， 尤其在冷战结束后共同“假想敌”的丧失使美国急需营造一个能成为美国在东北亚同盟体系的基石。而尽管美国长期渲染“中国威胁论”，但因中国与日韩密切的经贸关系以及中韩关系在因“萨德问题”恶化之前的密切关系， 可能使美国意识到单纯将中国作为“假想敌”并不能成为美国在东北亚维持军事同盟的“压舱石”。中日韩三边关系如果在没有朝核问题的影响以及美国的干预下，很可能随着经贸关系相互依赖程度的加深而逐步走向区域一体化。这种东北亚的区域一体化是美国不愿意看到的，而朝核问题恰恰能有效地成为美日韩在东北亚的共同安全利益关切，可以为美日韩提供一个共同的“威胁”。
第四，美国对朝采取制裁政策手段的现实困境。美国对朝战略的基础长期以来是通过联合国际社会对朝采取经济封锁来恶化朝鲜政权的稳定性，并逐步实现朝鲜政权崩溃。制裁手段与针对南非和伊朗的大不相同，这既是因为朝鲜政权本身的独特性也是因为朝鲜问题关涉中国的国家安全利益。制裁施加方想要成功实现制裁目的，需要施加方能够对被施加方造成极大的经济损失，这种经济损失要能转化为政治压力，并且存在双方可以接受的谈判空间。联合国一系列的多边制裁决定大大缩减朝鲜原油的进口和矿石、纺织物的出口，要求相关国家开除朝鲜的海外劳工，甚至被禁止在以美元为结算货币的国际银行系统中进行交易。尽管朝鲜受到了一系列严厉的国际制裁，但朝鲜对制裁的承受能力要强于伊朗。对朝鲜政权即将崩溃的预设制造了一种朝鲜政权非常脆弱的形象，因此在美国战略界长期存在的、通过对朝鲜施加制裁就能促使其政权发生更迭的政策环境下，其难以形成一个对朝和平政策的共识。
新时期朝核问题的未来走向
总体来看，朝核问题的和平解决存在三个关键因素：美国需要放弃其长期以来的原则性要求，以更加重视朝鲜的安全诉求，通过渐进的方式开展朝鲜弃核进程；在美朝去核谈判与合作的进程中双方需要恪守承诺不再重复过去政策反复的老路以深化双边互信基础；中国与周边国家积极促进美朝无核化谈判。
美国能否放弃其对朝鲜在弃核进程上的原则性诉求将是美朝核谈判能否走向下一阶段的关键，如果美国继续坚持要求朝鲜要首先在最快的速度内开展“全面、不可逆、可核查”的去核化路径而不同步为朝鲜的安全作出明确可见的安全行为的话，美朝谈判将会回到过去的困境。信任的基础是可预测，这需要双方长期的交往来达成默契。因此，在渐进的去核化进程相互合作与交往中，逐步建立美朝的相互信任基础，将为美国最终对朝鲜做出能得到朝鲜信任的安全承诺奠定基础。这需要双方在去核化进程中信守承诺，不再做出违背条约的出格行为，充分尊重对方。由于现在的已有的共有知识十分不利于朝核问题的解决，因此新的共有知识的建构需要双方领导人真正有魄力地做出让步并贯彻承诺，从相互敌对、欺骗的互动行为导致的敌对型认知，改变为相互协调、信任的友善型认知是美朝关系结构根本转变的核心。
在朝鲜半岛无核化进程中，美国以及东北亚各国等利益悠关方可以在IAEA框架下联合组成国际监督委员会，作为国际监督力量参与朝鲜无核化进程的核查工作。在半岛无核化进程中继续推动“双暂停”与“双轨制”对于中国而言不啻是一个积极选择，在推动半岛无核化的前提下确保东北亚地区的和平与稳定以及与相关国家双边关系的良性发展。对美国而言，降低其在与东北亚双边同盟关系中为核心支柱的军事控制，而转型为安全底线性的保障，以扩大经济合作为重心可以成为东北亚地区国家共同努力的方向。当然，在奥巴马的“亚太再平衡”战略以及当前特朗普的单边主义执政思维下，这种外交思维转变很困难，但东北亚的安全与发展的前景需要构建一个东北亚命运共同体才能长期得以维系，单边主义的思维以及传统冷战安全意识只能恶化地区局势。
本文系2016年度教育部人文社会科学规划青年基金项目《新加坡族群多层治理结构研究》（项目编号：16YJCGJW003）；教育部人文社科重点研究基地2019年度自立课题《新时代中国特色社会主义的周边与国际环境研究》（项目编号：ICSZLKT2019003）的阶段性成果。
杨晓青：山东政法学院传媒学院讲师，山东政法学院新加坡研究中心研究员。
杜哲浩：山东政法学院新加坡研究中心研究员。
范磊：察哈尔学会研究员，山东政法学院中日韩自贸区发展战略与法律保障协同创新中心副主任。
文章来源于《公共外交季刊》
