冷战结束后，美国利用其经济优势地位，频繁运用二级制裁，通过国内立法扩大其域外管辖，限制第三国的企业或个人与制裁目标方的经济交往。二级制裁违反国际通行的管辖原则，不尊重联合国的相关决议，具有明显的不合法性。美国的二级制裁立法实践和执法实践丰富，业已对众多国际经济交往主体造成危害，对此欧盟、英国、加拿大等先后制定法案，予以因应。当前，美国的二级制裁实施主体更加多元，打击手段更为精密，对中国参与国际经济交往的企业和个人带来了巨大的风险，中国应当在国家和企业或个人层面及时防御，以尽可能地消除不利影响。

经济制裁通常是有预谋的、由政府发起的、断绝或者威胁断绝正常条件下的贸易和金融联系，其目的多样，不仅包括政治目的，还包括经济目的， 或仅仅是为惩罚的目的（G.C.Hufbauer，1990）。有学者将其界定为，对外经济制裁是制裁国为表达对被制裁国的不满，并迫使其改变不利于制裁国利益的政策而采取的一种限制性经济行为（柳剑平、刘威，2009）。经济制裁作为当今国际上常用的非战争手段，对解决反恐、核扩散、军事冲突以及其他外交危机问题发挥着重要的作用（杜涛，2015）。

美国凭借自身的经济优势地位，惯于使用经济制裁作为国际关系处理中的重要手段，仅在2018年，美国就发起或者重新发起了17起对外经济制裁。美国经济制裁实践运用丰富，效果和影响显著，形式愈发多样，手段日趋激烈，其中二级制裁逐渐成为美国实现其目的的有力武器。所谓二级制裁（Secondary Sanction），又称次级制裁，是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国的公司或个人与目标方进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国公司或个人施加处罚的制裁行为（黄风，2012）。一级制裁限制对象是美国的企业与个人，切断其与被制裁国之间的经济贸易往来（刘道纪、高祥，2018）。而二级制裁将适用范围扩大至任何第三国的企业与个人，极大地扩大了制裁的打击层面，在经济全球化的背景下，对全球经济有着极为不利的影响。

美国二级制裁的实质：域外管辖

1996年美国制定了具有域外效力的《赫尔姆斯—伯顿法》（Helms- Burton Act）和《达马托法》，根据这两部法律，美国得以对与目标国从事商业往来的第三国实施制裁。一国对某项事项的管辖，基于其管辖权。管辖权是国家调整或影响人、财产或情势的权力，是国家主权一个核心的特征（马尔科姆·肖）。通常来说，管辖权基于领土和国籍，属人管辖与属地管辖是管辖权的基本原则，而保护管辖和普遍管辖通常在一些重大的刑事犯罪中得以适用。

美国通过域外管辖，对发生在美国领域之外的行为进行约束。根据联合国国际法委员会的观点，域外管辖可以理解为“一国在其境外行使主权权力或权威”。美国在实践中，通过各种方式，扩张其域外管辖，从而实现其对域外制裁的目的，主要有以下手段：第一，扩大属人管辖。以2017年的《美国敌对国家制裁法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act）为例，该法案将美国人界定为，美国公民、合法拥有美国永久居留权的外国人、依据美国法设立的实体，包括其分支机构。美国财政部亦将美国人所有或控制的实体纳入“美国管辖下的人”的解释范围，即使该实体位于外国。第二，扩大保护管辖。保护管辖的核心是在于本国利益的保护，无论是国家还是个人。国家利益本身的模糊性，使得保护管辖的范围更具任意性，各国可以根据自身情况、需求，对其进行解释，成为一国对外实施制裁的有力依据。第三，扩大对物管辖。美国主张，任何来源于美国的或者使用美国技术的商品都要受到美国管辖。

美国二级制裁的实践

美国的二级制裁可以分为立法实践和执法实践。立法实践，主要是指美国有关于二级制裁的相关立法，主要包括1917年的《对敌贸易法》和1977 年的《国际经济紧急状态法》，以及其后相继制定的针对专门对象的制裁法案。执法实践是指美国实施二级制裁的具体措施，分别制裁国别和制裁对象，制裁国别是指二级制裁与哪些国家有关，而制裁对象则是针对公司或者个人。

美国财政部海外资产控制办公室（The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury，后文称OFAC）是经济制裁实施的主要管理机构。由该机构负责制定制裁措施，并负责具体的执行问题。在美国相关法案的授权下，OFAC可以针对企业或个人展开调查，就其是否存在违规行为进行判断，并采取不同措施。具体措施多种多样，包括命令停止违规行为；拒绝、修改或撤销许可证或将违规个人或企业列入“特殊指定国民名单”，冻结其资产及禁止美国人与其交易；处以民事罚金或转交检察官追究刑事责任（王蕾凡，2019）。OFAC在违规个人或企业的处罚措施方面具有较大裁量权。

对伊朗的制裁

美国财政部于2010年8月11日发布的《伊朗金融制裁条例》规定“如果外国机构在明知有关活动将有助于伊朗政府购买和发展大规模杀伤性武器而与其进行金融交易或者为其提供金融服务，财政部副部长将有权对该国金融机构采取制裁措施，即便相关的金融交易或者金融服务是在美国境内进行的”。2011年底时任美国总统奥巴马签署《2012年国防授权法》，规定“伊朗中央银行和与伊朗金融机构交易的国外金融机构纳入制裁范围”。该法案“允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国机构实施制裁，并对同伊朗中央银行或其他列入制裁清单的伊朗金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格条件”。

此外，美国进一步扩大了对外国金融机构制裁范围。除了为伊朗提供石油交易金融服务的金融机构将受到美国财政部制裁外，制裁对象扩大到那些从伊朗购买、供应、转让天然气，或向伊朗供应农产品、食品、医药品及医疗设备等活动提供重大金融交易的外国机构。

金融制裁事例

由于美国在金融领域的二级制裁，许多国家的银行受到了违规的惩罚， 以欧洲几大银行为例：2010年8月17日，巴克莱银行提交给华盛顿联邦法院，同意支付2.98亿美元以了结美国对其违反金融制裁协议相关的指控； 2012年8月6日，纽约州银行监管机构发布监管指控报告，称渣打银行为伊朗客户隐瞒了超过60,000起非法金融交易，总金额达2,500亿美元，此举违反了美国制裁伊朗的措施，美国监管机构表示将吊销渣打银行的营业执照并开出巨额罚款；2013年12月12日，美国当局宣布苏格兰皇家银行同意支付1亿美元，以了结针对其是否违反美国对伊朗、苏丹、缅甸和古巴的制裁法令而进行的调查；2014年6月30日，美国司法部宣布法国巴黎银行由于违反美国法律为美国实施制裁的国家转移资金，法国巴黎银行同意认罪，并支付89.7 亿美元的巨额罚款。

美国利用其货币和金融系统在全球的特权优势地位服务自身利益，在二级制裁的导向下，众多国际银行不得不根据美国的指令行事，服务于美国的金融体系，否则将会被排除在美国控制的全球金融体系之外。

国际社会对抗美国二级制裁的因应

美国任意使用二级制裁，严重威胁了国际经济的和平与稳定，使得其他国家企业在国际经济交往中面临着比较大的风险，极易招致各国的反对。英国提出美国扩大国内法的管辖权做法侵犯了他国主权利益，且其国内法域外管辖实施前后不一致，执法通常是为保护或提升美国公司的利益。大多数发展国家更是反对美国国内法的域外适用，它们通过联合国大会决议呼吁“立即废除对外国个人与公司施加制裁的国内法之域外适用”。我国也明确反对美国根据国内法对中国企业实施经济制裁的“长臂管辖”。

除了管辖权的争辩，欧盟、英国、加拿大、澳大利亚和墨西哥等十多个国家直接制定了国内立法，抵制美国经济制裁法对其本国个人与法人的管辖并拒绝承认美国法院基于违反美国制裁法的判决（王淑敏，2015）。1980年英国的《保护贸易利益法》授权国务大臣向所有英国国民发布指令，要求他们不得遵守损害英国利益的外国贸易制裁法令。1985年加拿大的《外国治外法权措施法》授权加拿大总检察长阻止加拿大境内的个人与法人遵守妨碍加拿大贸易利益的外国贸易措施。1996年欧洲理事会第2271/96号条例对美国《1996年古巴民主法》与《1996年伊朗制裁法》予以抵制；2018年美国宣布对伊朗进行新一轮制裁后，欧盟委员会宣布会重新启动第2271/96号条例， 对美国多项经济制裁法予以抵制。

美国二级制裁的发展趋势

制裁主体多元化

根据《对敌贸易法》和《国际经济紧急状态法》，总统是美国对外经济制裁的主要发起者，在实施制裁方面享有较大的权力。但是在美国近期的实践中，其他主体的作用也开始凸显。首先是美国国会通过的对外经济制裁法案急剧增加，成为仅次于美国总统的第二个重要主体。美国国会以法案的形式发起多次制裁，影响甚巨，如《苏丹和平法案》，该法案要求在苏丹从事商业活动的第三国企业披露在苏丹投资的范围、结构以及与苏丹政府违反人权和宗教自由行为的关系，并且全面禁止在苏丹石油和天然气行业投资的外国公司从美国资本市场筹集资本，在美国证券市场发行股票。第二，州和地方政府发起针对性的二级制裁活动。据统计整个90年代共有33个州和地方政府采取了通过歧视性的政府采购法案以及禁止投资基金的投资活动来对在制裁目标国从事商业活动的第三国公司进行制裁。第三，特殊利益集团对经济制裁政策的影响日趋巨大。美国的特殊利益集团通过游说美国国会等方式， 在制裁中扮演着重要的角色。

制裁手段精密化

随着二级制裁的进一步发展，为了达到制裁目的，同时规避国际不利舆论，美国的二级制裁手段亦愈发精密，集中表现为“聪明制裁”。“聪明制裁”的出现是为了提高制裁措施的针对性，使其能够聚焦于特定目标，发挥最好的效果。“聪明制裁”主要表现为四种方式：第一，金融制裁，如美国对伊拉克高层的海外资产冻结；第二，武器禁运，如美国针对伊朗的武器禁运；第三，旅行禁令，如美国财政部每年公布并且更新的SDN名单；第四， 有针对性的贸易制裁，如乌克兰危机后欧美针对俄罗斯的贸易制裁等。“聪明制裁”中的旅行禁令、针对性贸易制裁等，仍然是美国司法管辖权不合理的域外延伸，呈现着不同的二级制裁方式。

制裁对象模糊化

如美国《2012国防授权法》规定凡是与伊朗央行进行石油进口费用结算的外国金融机构实施制裁。这种规定方式，仅划定了制裁的基本范围，没有给出具体的指引，给予了OFAC极大地自由裁量权，使得相关机构难以清晰判断被制裁的风险，只能随时准备着OFAC的指控。OFAC在执法过程中的选择性十分明显，外国企业的罚金在2003至2011年间占55.37%，而在2012至2018年间占93.86%。没有确定的法律边界，而是基于自身利益诉求，随意选择制裁对象，极大地加剧了制裁带来的风险，使得相关企业终日惴惴难安。

美国二级制裁与中国

中国所面临的风险

中国所倡导的“一带一路”倡议涉及国家地区众多，存在着大量不同的政治、经济、法律、文化制度。伊朗、古巴、委内瑞拉等被美国制裁的国家均是“一带一路”倡议沿线国家，这给中国企业在相关合作中带来了不小的风险。一方面，“一带一路”倡议所蕴含的共商共建共享的精神，构建人类命运共同体的主张，要求中国企业积极走出去，与每一个乐于参与的国家合作共赢；另一方面，美国二级制裁的域外打击，为跨国企业的生产经营带来风险，很可能遭到美国的制裁，如中兴、昆仑银行等企业的遭遇，敲响了警钟。

美国的霸权主义和单边主义，渗透到世界的各个角落，为了达到其政治、经济等种种目的，美国对任何使其不满的国家均有采取二级制裁的可能性。美国国内法的域外适用，让美国的制裁任意性更强，甚至在某些利益集团的推动下，滥用二级制裁，给众多国家和地区带来风险。如中东地区，美国长期在此搅动风云，通过各种办法在当地攫取利益，采取二级制裁的可能性随时具有。因此，中国应当提前作出相关防范。

中国的应对

面对美国二级制裁带来的风险，中国在“一带一路”倡议下积极走出去的同时，应当及时做好风险防范，多种角度应对二级制裁。

在国家层面，一方面要积极推动阻却性国内立法。阻却性国内立法是针对他国制定的具有域外管辖权的法律，本国制定的与之相对应的，阻却其使用的法律。如前文所述，为了应对美国的经济制裁，许多国家都曾经采取过阻却性国内立法措施。如英国1980年通过的《保护贸易利益法》、加拿大1984年通过的《外国域外管辖措施法》以及欧盟的反制裁指令，均在一定程度上遏制了美国的二级制裁，降低了其对本国企业影响。中国在这一领域尚未有相关实践，但国际社会的相关做法为中国提供了丰富的经验。阻却性国内立法彰显了一国反对二级制裁的态度，为企业和个人提供了基本法律支持。

另一方面要降低对美元依赖，推动人民币国际化。美国的二级制裁依赖于其美元霸权，为了应对这一情况，短期来看，中国在短期内可以与其他国家的通力合作，特别是受到二级制裁威胁的国家，构建新的支付结算体系， 降低对美元的依赖。长期来看，推动人民币国际化是必行之路，因为推动人民币国际化能够彻底地去除美国金融霸权所带来的消极影响，保证中国在国际经济交往中的权益。

在企业层面，作为国际经济贸易活动的主要参与者，相关企业和个人同样应当注重美国二级制裁带来的风险，并积极化解。在实践中，应当重视通过美国国内法寻求救济。美国的二级制裁基于美国的相关立法，这些法案中通常提供了例外或者豁免条款，受到制裁的相关企业或者个人可以积极尝试利用相关规则维护自身权益，减少损失。更重要的是，应加强内部合规建设，进行风险研判，从而避免制裁风险。

孟刚：国家开发银行法律合规局副局长。

赵希伟：中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源于《公共外交季刊》