美国公共外交肇始于冷战时期的杜鲁门政府，作为与传统武力对抗形式不同的软实力工具，对外援助是其中的重要内容。“和平队”志愿服务组织是肯尼迪“和平战略”中的一项重要抓手。一方面，它服务于美国的国家利益——安全利益为首、经济利益为辅，同时强化公共外交，塑造美国的良好国家形象；另一方面，“和平队”组织是美国渗透社会主义阵营、遏制共产主义蔓延的冷战策略中的重要组成部分。本文从公共外交角度对这一组织的意义和影响进行分析。
绪论
公共外交作为一种外交形式，从“高政治”层面看，其作用首先体现在运用国家权力，产生国家需要的政治结果；其次在于通过“改变认知”发挥权力作用；再次则拓展国家的海外安全利益（周鑫宇，2015）。从“低政治”层面看，美国国务院将这一名词定义为“由政府发起交流项目，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增进美国国家利益的活动”（唐小松、王义桅，2003）。
美国公共外交肇始于杜鲁门时期，并于肯尼迪时期得到重要发展。“和平战略”是肯尼迪政府的主要对外政策，在“美国至上”思想和杜勒斯的“和平演变”思想的基础上，与杜鲁门的遏制战略和艾森豪威尔的解放战略一脉相承。其创新之处在于，肯尼迪将之前一贯作为政策口号的“和平演变” 付诸实施，推出一系列对外援助政策并注重该思想的现实运用。其中，“和平队”是“和平战略”中极具代表性和战略意义且延续至今的援助项目。
肯尼迪“和平战略”中的“和平队”组织
“和平队”组织与肯尼迪密切相关。1960年，肯尼迪在竞选总统时便提出组建“和平队”的战略构想，体现了他对第三世界外交政策的调整。
肯尼迪“和平战略”中的对外援助内容
在“和平演变”思想指导下，肯尼迪当选美国总统后实行“两手抓”战略：“一手拿箭”，即对苏联等社会主义国家保持军事优势；“一手拿橄榄枝”，即利用和平手段促使其向资本主义靠拢。由此可见，“和平战略”既不同于杜鲁门时期经济援助为主的援助模式，也不同于艾森豪威尔时期偏重军事援助的模式，而是双管齐下，重点关注发展援助和技术援助。
首先，设立美国国际开发署（USAID）——规划并管控美国对外援助的具体实施和行动细节。其次，出台《1961年对外援助法》——为美国的对外援助提供坚实的法律和制度依据。该法案规定，“美国的对外援助不仅局限于狭义的发展工作，还包括对外国政府在军事、安全、教育、文化、信息等领域的支持”（周弘，2002）。
与之前美国政府的对外援助政策相比，肯尼迪时期显现出长远性和全局性的特征，建立起相对完善的对外援助制度，并形成了延续至今的项目结构，也对国际援助体系产生了深远影响。
“和平队”组织在肯尼迪“和平战略”对外援助中的地位
“和平队”是肯尼迪“和平战略”对外援助中的重要战略工具。为弥补冷战时期美国外交的不足、拓展外交空间，肯尼迪政府希望“和平队”能够达成以下三个方面的公共外交目标：第一，传播美国的文化及价值观，与以苏联为首的社会主义阵营争夺势力范围；第二，改变美国在受援国的负面形象，矫正其扭曲的国家形象；第三，获取发展中国家地区的一手资料。
因此，“和平队”是联系美国与第三世界国家、服务于美国对外战略的重要途径。它通过对这些获得独立的第三世界国家提供援助来改善南北关系，掩盖其作为美国安全战略工具的实质，间接推动建立美国单极霸权体系的进程。
肯尼迪“和平队”组织与公共外交
肯尼迪“和平队”组织的公共外交形式
“和平队”是一个非政治组织，总部设于美国华盛顿。在具体运作过程中受美国总统办公厅的直接管辖，上级机构为美国联邦政府。首任行政首长兼队长为萨金特•施莱弗。1963年，人员方面得到充实，部门体系的构建也逐步完善。“和平队”主要机构设置如下图所示。
图 1963年和平队的主要机构设置（资料来源：peacecorps.gov,2019）
在“和平队”组织的具体推进中，肯尼迪政府主要采取以下三种形式：
第一，教育、文化、技术交流的形式。借助“和平队”向受援国提供教育、保健、环境、商业、农业等方面的服务。一方面，从参与人员来看，志愿者呈现出明显的年轻化、高学历特点，年龄多处于20—27岁；知识水平为大学及以上的占比约75%。这一特征凸显出“和平队”以教育、文化和技术援助为导向。另一方面，从从事领域来看，志愿者们并不直接介入受援国的政治或外交事务中。《1961年对外援助法》声明志愿者尊重受援国当地社会环境和公民自由，帮助建设基础设施以改善当地生活。
第二，政府动员、管控项目的形式。美国政府作为项目的发起者，为“和平队”提供财政支持和方向把关。“和平队”作为公共外交的具体传播者和执行者，接受政府的委托操作，并与政府共同构成多元主体。政府在宣传时强调美国“使命”，使美国民众认为参与其中责无旁贷，并要将这种“人道主义”传递给受援国家。志愿者们在派遣至受援国前会接受美国政府的培训，援助过程中也以资本主义相关理论为基点开展援助活动。此外，肯尼迪的个人魅力也起到重要作用。
第三，重视第三世界国家的援助形式。基于冷战思维的延续，将援助重心选择性地放在处于两极对抗战略前沿的国家。根据和平队全球官方网站数据，1961年至1966年间，美国派遣至拉美地区的志愿者总人数达到17439 人，派遣至亚洲、近东、太平洋和北非地区的志愿者总人数为15686人，派遣至非洲（除北非地区）的总人数为15361人。
首先，美国之所以选择在如上地区开展“和平队”援助，与其国家利益密切相关。拓展外交战略空间是派遣“和平队”的重要战略目标，选择的国家大部分在战后美苏对立中处于重要战略地位，拉拢盟友对于建立以美国为中心的单极霸权体系至关重要。
其次，随着美国在全球战略利益的变动，拉丁美洲在美国全球战略中的重大意义凸显。纵观美国二战后对外援助的地域分布，在“马歇尔计划”和“共同安全法”期间，美国对拉美地区实行睦邻政策——与拉美结成政治与军事联盟，并利用美洲国家组织加强对拉美地区的控制（刘国柱，2001）。拉丁美洲作为美国的后院，其战略地位的重要性不言而喻。古巴导弹危机事件后，为避免古巴革命在西半球产生“多米诺骨牌”效应，派遣“和平队” 就是美国战略的一个缩影。
肯尼迪“和平队”组织的公共外交影响和意义
“和平队”是美国对外援助政策中实现国家利益的有效战略工具，并使其获得了双向收益。从公共外交的角度看，主要有以下影响和意义：
首先，输出了美国的知识文化和科学技术方法，通过软性的手段对受援国的意识形态和价值观进行了改造。“和平队”的志愿者获取的受援国家信息有利于美国更有针对性地制定对外政策（Cascio Chuck，2011）。
其次，“和平队”援助项目总体实现了美国安全、经济和形象三个方面的战略需求。扩大了美国干预国际事务的范围和领域，在提升国际影响力的同时凭借产品输出拉动了国内经济增长。
再次，它帮助受援国改变了关于美国殖民主义、霸权主义和帝国主义的国家形象，争取到受援国的民心。同时，志愿经历对志愿者未来的发展大有助益，部分志愿者回国后在政府、企业和工业等领域担任要职。
肯尼迪“和平队”政策不仅是美国公共外交的遗产，对其他国家也同样具有反思和借鉴意义。其中一点便是在针对受援国深入调研之后开展援助， 全方位了解受援国本身的地理、历史、文化、宗教等现实状况，提升援助项目的针对性和可行性。开展对外援助不能仅停留在“好意”和“共享”的基础上，更要考虑对方国家是否能够接受，从而避免援助成本与收益的大幅逆差和援助效果的迟滞。
结语
“和平队”帮助受援国缓解了资源危机、加强了基础设施建设、增强了发展能力等，但与此同时，其不可避免地具有局限性：一方面，援助的有效性有待考察。对外援助并不能在短期内缩小南北差距，生活水平提升的具体效果也因国而异。另一方面，其效果具有迟滞性。美国试图改变其国家形象的行动和预期有时并不匹配，达成特定的效果需要长期积淀。
综上，表面上美国为受援国的生活和生产注入了新鲜血液，但其中掺杂着巨大的利益交换。一方面，对受援国而言，受人恩惠总归要付出代价，在利用自身战略优势换来好处的同时也必定会湿了自己的“鞋”。面对发达国家的援助，要看清其本质，权衡利弊。另一方面，包括中国在内的新兴援助国可以借鉴美国对外援助的有益经验，不断完善对外援助的项目机构设置， 提升援助质量。
王传兴：同济大学政治与国际关系学院教授。
王靖：同济大学政治与国际关系学院研究生。
文章来源于《公共外交季刊》
