非政府组织在公共外交中的身份分析

发布时间: 2014-09-15 16:03:53  |  来源: 中国网  |  作者: 张丽君 马克•威廉姆斯  |  责任编辑: 戚易斌

随着非政府组织在公共外交中日益受到重视,非政府组织在公共外交中有三种身份:作为工具、对象或主体。三种身份的非政府组织正从外交舞台的边缘走向中央,影响主权国家的外交议程,构建主权国家的国际形象,使主权国家的外交面临着从未有过的挑战。

随着外交全球化、社会化、民主化、网络化趋势的发展,非政府组织在外交,特别是公共外交中的重要性日渐突出。非政府组织既是公共外交的工具、对象,也是公共外交的主体,非政府组织正以不同的身份影响着各国外交。

作为“公共外交工具”的非政府组织

维基百科对公共外交的解释是,简单地说,公共外交就是一种“由政府通过公共传播媒介或通过一系列广泛的非政府实体,如政党、企业、行业协会、工会、教育机构、宗教组织、种族团体以及有影响力的个人,来影响其他国家政府的政治和行动目的”国际关系行为,在这里,非政府组织具有工具性质,非政府组织在公共外交中“工具”身份的形成与以下三个因素密切相关。

首先是外交研究者们对公共外交的认识和界定。外交研究者们认为从传统上来看,公共外交是主权国家的行为,而不是非国家行为体的行为,大多数公共外交研究也更侧重于考察主权国家对公共外交的使用,而不是非国家行为体,如米歇尔•朗认为公共外交,或对外公共事务,无论你把它称为什么,就是因为它是由国家实施的,对它的各种反应也是基于它是由国家实施的事实,非国家行为体的行为不可能被看作是从事公共外交,除非它们是代表国家利益。赵可金也指出,公共外交是“一个国家的政府同另一个国家的公众所进行的直接交流和沟通的活动。在公共外交过程中,政府可以出现在前台,也可以隐身幕后,但整个公共外交的策划、组织、协调必须由政府负责,是否由政府出面或是否受到政府的授权或者委托,是公共外交与国际民间交流的根本区别”。不论是国际还是国内的主流观点都认为公共外交只可能是国家的一种追求,政府在公共外交过程中起着策划、组织、协调、授权、委托、资助等领导作用,非政府组织可以参与到公共外交活动中,但主要是传输政府的意图、政策或实施政府战略部署,完成国家对外交往任务,推动国家利益有效实现,如同公共外交中的广播、电视、电影、报纸、杂志等传播媒介,是政府推行公共外交的工具。

其次是外交决策者们对非政府组织工具价值的重视。作为公共外交工具的非政府组织的历史可以追溯到冷战初期,当时美国建立国家自由欧洲委员会,推动自由主义思想观念在共产主义世界扩散,非政府组织成为美国及其盟国在欧洲争取价值观认同的有效武器。此后,西方国家用“和平演变”战略影响社会主义国家,以非政府组织为主的公共外交成为西方国家对外政策和国家安全战略的重要组成部分,为这种战略的顺利实施立下汗马功劳。历经冷战,在冷战后的几十年中,非政府组织在公共外交中的工具作用时而被诟病,时而被赞扬,但没有国家再忽视它,非政府组织受到越来越多的重视,被不同的国家用来实现不同的外交目标。如日本借助非政府组织改善国家的历史形象;加拿大借助非政府组织缓解国际舆论对其增加可猎杀的海豹配额的强烈谴责;澳大利亚以非政府组织为合作伙伴,促进与太平洋、非洲、中东、拉丁美洲和加勒比地区60多个国家和社区友好关系。此外,英国、法国、荷兰、德国、瑞典等国家也非常重视非政府组织在公共外交中的功能,非政府组织在推动这些国家的对外发展援助、文化交流和教育活动,促进国家间的经济文化社会合作,提升国家外交正当性和增强国家对外传播效果方面都功不可没。

最后是非政府组织对自身工具身份的认知和肯定。扎特平利那对活跃在美国公共外交中的非政府组织进行了实证研究,大量问卷调查和深度访谈表明,尽管不是全部,但美国有很多非政府组织对国家的价值观念和外政策都有非常高的认同度,有强烈的愿望在世界范围内传播国家价值观念,为国家外交服务。冷战时期每届美国政府都鼓励非政府组织参与美国的公共外交事务,非政府组织也把自己看作是一支可以用来更有效地在世界各地促进美国式民主的重要力量,参与公共外交的非政府组织包括学校、医院、环保组织、慈善组织、宗教组织、人权组织、社会服务组织、艺术博物馆、研究机构、思想库、基金会、商会,长期或明或暗地承担着美国外交任务,政府为这些非政府组织提供资金支持,这些非政府组织则在对外援助活动中自觉或不自觉地体现和贯彻国家价值观念,扩大国家在国际社会的影响力。

为什么非政府组织的工具价值历经冷战及冷战后几十年长盛不衰呢?吉尔布认为政府之所以选择这种方法,是因为政府相信这要比由政府直接发起的公共外交更有效,它有助于隐藏政府的真实意图和资金来源,加强在目标国推动运动的合法性。李庆四认为,非政府组织在国际社会有特殊的象征意义:其一,它是小政府大社会的传统文化理念的体现,象征着“社会实现自治、减少政府施政成本、人民当家作主的实践机会”;其二,它象征着“市民社会与政治国家的分立,廓清了权利与权力的界限”,体现了国家权力的相互制衡;其三,它常常扮演着沟通政府与社会的桥梁,承担着“社会良心”的责任,“有责任心的市民社会是政府提高执政能力的伙伴”。就此而言,非政府组织是主权国家公共外交中“政治正确性的必要成分”,非政府组织从公民社会赢得合法性、责任和资源,其声音和行动最容易得到国际公众认可。

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