余某某在《留置令》上签字接收（资料照片）。

2017年12月26日，杭州市某机关下属事业单位工作人员余建军贪污案在杭州市中级人民法院开庭审理。余建军因犯贪污罪被判处有期徒刑15年，并处罚金200万元，扣押冻结在案的财物没收并继续追缴赃款。

这起看似寻常的职务犯罪案件，却在中国反腐体制改革中，具有开创性的意义。它是国家监察委成立以来，全国首例对调查对象启动监察留置措施的案件。此案正式移送杭州市上城区检察院审查起诉前，由新成立的上城区监察委员会立案调查。

沿用20多年的“双规”退出历史舞台

10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会开幕，习近平同志代表十八届中央委员会向大会作报告。报告指出，要“深化国家监察体制改革……制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘双规’措施。

全国政协常委、民革中央常委、广东省侨联副主席李崴2015年曾撰文称，随着人权法治意识增强，加上一些地方在纪委审查过程中发生刑讯逼供的“灯下黑”现象，对“双规”的质疑声音逐渐多起来，批评者认为，“双规”与宪法精神有相违背，也有悖于“法律面前人人平等”的精神。他建议今后党员领导干部涉及职务犯罪，都应依法办案，涉及追究刑事责任的问题，应由检察院直接介入办理。

如今十九大报告中明确指出“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘双规’措施。”李崴认为，这是中国共产党坚定不移从严治党的一个重要体现，更是彰显了中国共产党理论自信、道路自信、制度自信、文化自信的底气。

“双规”措施源自1994年实施的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，要求有关人员在规定的时间、规定的地点交代问题。但人们惊讶地发现，2017年1月中纪委全会通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》中，这个词“消失”了。

而在此新规通过的一个月前，全国人大常委会发布了在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点工作的决定，被首次列入监察委员会举措之一的“留置”，备受社会关注。

2017年10月18日，十九大报告揭开了“双规”去留的悬念。与这句话紧挨着的，是“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段”。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言分析称，用留置代替“双规”，并且设立国家监察委员会，实际上就是未来把反腐败斗争从党内推向国家层面来完成，区别在于能否实现对所有干部的全覆盖、能否接受社会的全面监督，“这是一个依法治腐的重要过程，意味着反腐上了一个新的台阶”。

留置已成为监察委办案重要措施

2017年12月13日，北京市委常委、市纪委书记，市监察委员会主任张硕辅做客中央纪委监察部网站“在线访谈”，介绍北京经验。张硕辅介绍，北京以留置措施为重点，组织全市对12项调查措施全部进行了试用，目前，市纪委市监委和各区均采用了留置措施。

另据媒体报道，北京监察体制改革启动后，监察对象人数从21万增加到99.7万，12项调查措施全使用，留置61人。同时，把原来纪委和检察院负责追逃追赃工作的力量统一整合为监委第十七室后，2017年北京市共追回外逃人员32人，是2016年全年的两倍。

张硕辅称，北京根据问题性质和情节确定留置场所。在留置方式上，加强与司法机关的衔接，探索了先刑拘后留置、因漏罪押回已决犯留置。在解除留置转逮捕阶段，会同检察机关、公安机关同时办理，实现了无缝衔接。

此外，北京还制定《调查措施使用规范》，重点对使用留置措施的审批、执行、安全监管予以规范。

2016年11月，党中央作出深化国家监察体制改革的重大决策部署，并确定浙江为监察体制改革试点地区之一。一年多来，杭州市委、市纪委高度重视，把开展改革试点作为重大政治任务，严格遵照上级党委、纪委确定的时间表和路线图，从紧从实抓好组织实施，积极坚定、审慎稳妥推进改革试点工作，圆满完成任务，推动监察体制改革取得重要阶段性成果。

为落实“以留置取代‘双规’措施”这一重大改革举措，杭州市在上级明确的工作指南框架下，落实和推进留置场所建设，探索制定留置措施操作流程、留置监督管理办法等制度规定，规范留置措施使用。截至2017年12月底，全市已实施监察留置措施31人。

此外，为加强监察机关与公安、检察、审判机关的沟通协作，确保“法法”衔接到位，市监委会同上述机关研究明确了监察措施执行、移送起诉、刑事审判等方面的衔接问题。目前，平均留置时间约43天，比原来纪委、检察院两家合计平均办案时间缩短了2/3。改革后，杭州市监察对象达到18.9万人，较改革前增加12.7万人，监察对象的范围明显扩大。2017年，全市各级纪检监察机关立案审查2358件，同比上升14.1%；处分党员干部2323人、同比上升15.2%，463名党员干部被追究刑事责任，改革效能逐步彰显。

现在刚步入2018年，我们每天都会看到许多各地监察委挂牌的消息，伴之而来的留置权的启动消息也是四处开花。留置已经全面取代“双规”，成为监察委查处腐败犯罪的重要手段。

监察法如何规制留置成社会关注焦点

随着监察体制改革的跑步推进，监察法的立法工作也在紧锣密鼓的进行着。2017年6月22日，十二届全国人大常委会第二十八次会议听取了全国人大常委会委员长会议关于提请审议《中华人民共和国监察法(草案)》议案的说明；2017年11月7日下午，中国人大网发布监察法草案一审稿，面向社会公开征求意见，监察法草案首次全文公布；2017年12月22日，十二届全国人大常委会对监察法草案进行第二次审议。

本次提交人大常委会审议的二审稿，回应了公众普遍关心的一些问题，如对留置的期限、留置期间折抵刑期、同步视频录音录像等做出了明确的规定。同时，还要求监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务等。

由于留置措施是涉及被调查者的人身自由的一项严厉措施，因此，很多学者认为：留置期间是否允许律师介入、留置场所如何规范化，尤其是如何避免“两规”在一些地区实践过程中出现的弊端，这些仍有待国家监察法逐步细化。

留置期间律师可否介入？

从以往来看，监察机关调查期间律师是不能介入的，检察机关侦查期间律师是可以介入的，那么监察委员会调查期间，律师能否介入呢?

　李成言曾认为，在这些问题当中，最关键的是允不允许留置人员聘请律师的问题，“如果允许，那么（这个制度）可能更加完善了”。李成言发现，有关部门还没有对这个问题公开表态，3个试点省市也暂未公开对此问题的破局之策。

中国政法大学终身教授陈光中的观点是“不能因怕给公权力添麻烦而（将律师）拒之门外”。这名老学者曾在媒体上公开表示，留置是与羁押接近且程度轻于羁押的准羁押措施，必须考虑律师的辩护权和介入权问题。

留置的场所在哪里？

留置场所关乎被留置人员的人身自由和生命安全，因此，大家对监察法如何限定留置场所的范围也是非常关切。有专家建议建立专门场所用于执行包括留置在内的执纪执法措施，具体做法可以借鉴检察机关办理职务犯罪案件指定居所监视居住的方式。还有人认为，可以利用现有社会资源，交由公安机关在看守所执行。

但也有专家提出，留置不属于刑事拘留、逮捕等羁押措施，适用对象既可能是违法违纪的，也可能是构成职务犯罪的人员。因此，留置场所放在看守所执行并不太合适，而且看守所现有设施设备也不适宜开展留置执行。

因此，很多人认为，就留置执行而言，最可行的办法应该是结合现有纪委、检察以及公安看守所资源，并对已有资源加以合理改造，从而选择合理地点建立监察委员会专用留置场所最为现实。大家普遍认为，无论在什么场所执行，如何建立完备的执行程序，做到24小时无间隙录音录像等，才是保障被留置对象合法人身权利的最关键的因素，这些可以借鉴公检法现在成熟的做法。（记者 胡永平）