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浅析“编外劳动者”工伤请求权障碍
中国网 china.com.cn  时间: 2014-05-07 20:40  责任编辑: 申罡

    【摘要】《工伤保险条例》未将与政府机关形成劳动关系的“编外劳动者”纳入工伤保险待遇的覆盖范围,这不仅与劳动法和劳动合同法中的基本规定相违背,更导致这一部分劳动者在工伤事故发生后难以保护自己的合法权益。笔者试图通过对一则案例分析论证,进而揭露这一问题的深层次法律原因,并提出对这一问题的解决建议。

    【关键词】工伤保险、工伤待遇请求权、编外劳动者

    劳动合同法规定:国家机关与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照《劳动合同法》执行。该条规定在法律层面上明确了国家机关在适用劳动合同法上的平等性。但是由于法律法规之间在适用范围上的差异,导致某些与政府机关形成劳动关系的“编外劳动者”难以依据工伤保险条例请求工伤保险待遇。这种司法现实折射出法律法规适用上的不统一性,也违背了工伤保险条例的立法宗旨。

    一、一个案例引发的思考:

    (一)基本案情:

    2005年6月13日,海安县某镇人民政府(下称某镇政府)和陈某等4人签订用工协议,某镇政府聘用陈某等4人从2005年6月16日起作为交通执勤人员,在该镇一钢板便桥处执勤,执勤时间为6时30分至19时30分,工资每天10元,何时结束待定。2005年10月18日17时许,陈某在执勤过程中被过往车辆压伤。2005年11月28日,陈某向海安县劳动和社会保障局(下称社保局)申请工伤认定,社保局以陈某的工伤认定申请不属《工伤保险条例》覆盖范围为由,当日作出不予受理通知书。陈某不服,于2005年12月9日向南通市劳动和社会保障局申请复议。2006年1月18日,南通市劳动和社会保障局作出维持社保局所作的不予受理通知书的行政复议决定书。

    2006年2月7日,陈某又向海安县法院提起行政诉讼,请求判令社保局受理其工伤认定申请,并作出工伤认定。

    海安县法院审理后认为,南通市劳动和社会保障局做出的工伤认定决定书,无论在职权依据及法律适用上均无不当。因此社保局以陈某的工伤认定申请不在《工伤保险条例》的覆盖范围为由,认定工伤认定不予受理通知书与法不悖。2006年3月27日,海安县法院作出判决:驳回陈某的诉讼请求。对此,陈某仍不服,向南通市中级人民法院提起上诉,南通市中级人民法院审理后作出了驳回上诉,维持原判的终审判决。

    (二)对该案的分析:

    1、法律适用分析:

    《工伤保险条例》第二条确实仅将用人单位的范围限定在各类企业和有雇工的个体工商户。但笔者认为该条规定将范围限定于上述单位,没有考虑到行政机关作为用工单位时应承担的法律义务。这不仅违反了《工伤保险条例》的立法宗旨,同时也打破了法律适用的统一性、平等性。另外依据《劳动法》第二条第二款规定,国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。意味着当国家机关作为普通民事主体时,应同样承担劳动法上的责任,并应适用劳动法领域的相关规定,为与其形成劳动关系的员工承担缴纳工伤保险的义务。本案中劳动和社会保障局做出不予受理的决定的法律依据,就是陈某不属于《工伤保险条例》的覆盖范围。而《劳动法》作为上位法却做出了与《工伤保险条例》相反的规定,按照立法的法律冲突适用规则,理应以上位法为准。

    2、法理分析:

    《工伤保险条例》的第一条明确指出了其立法宗旨是保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险。本法应该是更注重保护受伤职工的合法利益和保障他们的救济途径。纵观《工伤保险条例》的全文规定,均未解决类似于陈某这样职工的工伤待遇问题,不得不说是立法的缺憾,因此导致了工伤认定机构的直接依据的缺失。

    3、逻辑分析:

    在本案中双方就劳动关系的形成与否并无争议,因此本案体现的是这样一个很简单的逻辑:陈某与镇政府之间存在劳动关系已成事实,但仅因为用工主体是镇政府,就剥夺了陈某的工伤待遇请求权。而如果陈某的用工单位不是镇政府而是其他普通的企业就会依法被受理工伤认定。因此,通过逻辑分析也可看出本案判决结果的不合理性。

    综上,笔者认为该案的判决结果不能体现出法律适用的合法合理性。而值得深思的是,该案虽然发生在《劳动合同法》和新的《工伤保险条例》的实施和修改之前,但是令人惋惜的是即使在上述法律实施之后该问题仍然没有得到改变。

    二、现行法律的相关规定及存在的问题:

    (一)《劳动合同法》与《工伤保险条例》在适用范围上仍存在差异。

    《劳动合同法》第二条规定:“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照本法执行”。该条明确了与国家机关形成劳动关系的劳动者适用劳动合同法的相关规定,同时依据《劳动法》第七十二条 “用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费”,第七十三条第三项“劳动者因工伤残或者患职业病,依法享受社会保险待遇”,国家机关同样应为与其形成劳动关系的劳动者缴纳工伤保险。

    但是依据《工伤保险条例》第二条的规定,工伤保险条例的适用范围仅限于中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户及其职工。其中并不包括与国家机关形成劳动关系的职工。

    (二)相关法律规定的缺失。

    陈某是否可以适用《工伤保险条例》第六十五条的规定呢?依据该条规定“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定”。 虽然该条中的工作人员没有明确是否包括陈某这样的工勤人员,但很明显这其中所指的工作人员应指有相关编制,并由财政拨款负责工资待遇的工作人员,至少在相关部门没有就本条颁布更明确的“具体办法”之前,工伤认定机关和审批机关是无法依据该条规定对陈某这样的人员进行工伤认定。

    三、解决该问题的建议:

    随着社会分工的深入进行,国家机关的一些日常性辅助工作将由更多的“非在编人员”承担,比如本案中的陈某的协勤工作,再如国家机关的日常保洁工作等等,他们都有可能与相应的国家机关形成劳动合同关系。但是,一旦工伤事故发生后这些人却难以行使其工伤待遇请求权。如果这一矛盾无法及时的排解,不仅可能影响劳动的情绪,更可能使这一问题上升为社会问题。因此这一领域的问题也亟待解决。

    (一)扩大工伤保险条例的覆盖范围。

    正如上述分析那样,这一问题目前发生的法律原因主要在于劳动法及工伤保险条例适用范围上的差异。笔者认为,依据《工伤保险条例》的立法宗旨,任何合法的劳动者都应该依法享有工伤待遇请求权。因此笔者建议在《工伤保险条例》的以后修改过程中,立法机关充分考虑与国家机关形成劳动关系的“编外劳动者”的利益保护,将范围扩大至这一部分人群,同时也体现出法律适用上的统一性。

    (二)尽早出台与《工伤保险条例》第六十五条相配套的行政法规。

    《工伤保险条例》第六十五条规定:“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的,由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定”。笔者建议国务院相关行政部门尽快出台本条中的“具体方法”,并在该方法中明确本条中的工作人员的范围,将与国家机关形成劳动关系的非在编人员纳入其中。

    (三)尽量利用劳务派遣制度,规避诉争并保护劳动者的合法权益。

    劳务派遣,是指由劳务派遣机构与派遣劳工订立劳动合同,由派遣劳工向实际用工单位给付劳务的劳动用工形式。劳务派遣的劳动合同关系存在于劳务派遣机构与派遣劳工之间,但劳动力给付的事实则发生于派遣劳工与实际用工单位之间。实际上大部分行政机关的一些辅助性工作,都可以采取劳务派遣的方式进行,这样既便于行政机关的管理,又能使劳动者在发生工伤事故之后有充分的救济途径。但需要注意的是,相关行政机关在选用劳务派遣机构过程中应该注重审查劳务派遣机构的资质,还要督促劳务派遣机构和劳动者签订书面劳动合同,必要的时候相关行政机关可以留一份备案,以免将来发生纠纷。

文章来源: 北京盈科(沈阳)律师事务所 发表评论>>
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