《瞭望》文章:布局抗旱水源建设

2月10日我国北方大部分地区迎来了降雪,对山东、河南、河北等数月未见一滴雨的旱区来说,毛毛小雪显得有些杯水车薪。

以月计的持续不降水让山东、河南、河北等8省冬小麦主产区旱情严重,受旱面积已经占到播种面积的四成之上。

而且,如果持续缺乏有效的水量,正在迈进春季大门的上述地区将雪上加霜,有气象干旱加剧转变为农业干旱之危险,夏粮收成将面临严峻考验。

水利建设长期存在的“历史欠账”,农业“靠天吃饭”的现状再次在多年不遇的大旱面前显露无遗。近年来,全国的粮食生产因为水利“软肋”,每年因气象灾害的损失高达1000亿斤左右。

水利是农业最重要的基础设施之一,但我国农业基础设施多年来投资少,水利设施的投入更是薄弱,与韩国、日本等发达国家相比差距明显。正因为此,今年的中央“一号文件”适时将重心锁定在水利建设。

本刊记者通过对旱区实地调研采访发现,如果说水利建设是中国经济发展的短板的话,农田抗旱水源建设更是短中之短。

“短中之短”表现在部分地区抗旱灌溉存难,除了部分望天田没有灌溉条件外,部分灌区并非没有水,但由于水源距离耕地较远、渠道淤积、抗旱设施损毁或不配套等原因,“最后半公里”影响致抗旱浇地能力下降。

“短中之短”还表现在农田水利建设项目或资金掌握在多个部门手中,在一些地方造成重复投资和低效率投资,对条件好的地区,资金趋之若鹜;条件差的尤其是经济不发达的地区,加之缺乏配套资金能力,水利建设项目资金备显匮乏。

值得关注的是,由于抗旱成本上升,加上运输和农资涨价、农业比较效益下降等因素,部分地区农民主动抗旱意愿不强,春播存在准备工作不到位的倾向。

所以,加大农业基础设施,特别是蓄水防旱和农田水利基础设施建设,投入专项资金,尽快建设完善粮食主产区的水利网络已经刻不容缓。

当前,按照中央的要求,需要加快布局抗旱水源建设,着力保障旱区的用水需求。为了避免旱情年年治而年年不治,下一步需要以大型骨干水源配置工程为中心,推进江河水系连通,建设大中小型水源调蓄工程,全面提高水利工程抗御大旱、减轻灾害、抵御风险的能力。同时,注重小型水源工程建设,积极兴修小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小”水利工程。

这不但需要通过各级政府增加财政投入,还需要创新机制,通过民办公助、以奖代补、先建后补、奖补结合等多种方式,充分有效地调动农民积极性,让水利建设“短板”逐步长起来。□(文/唐敏)

《瞭望》文章:农田水利受困“最后半公里”

抗旱水利工程“最后半公里”,到底应该谁来管?

文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞温泉

2月9日傍晚,刘集村漫天飘起了雪花。2月10日清晨,村民们一觉醒来,发现地里已经盖上了一层薄薄的雪,这正是村民们翘首企盼的。

刘集村隶属山东省菏泽市种粮大县——曹县,自去年9月中下旬以来,持续4个多月、席卷北方9省市的旱灾让这片肥沃土地上的小麦也受到了不小的影响,农民们盼雨心切。

对于这场雪,当地的农民显得颇为兴奋,但是,因为降雪量太小,对于干渴了太久的土地实在是杯水车薪,他们希望雪能够再大一些。曹县水务局局长卢献柱告诉记者,目前,曹县的降水只有2.2毫米,要缓解旱情起码得10毫米。

2月9日,山东省38个县市出现了小雪,但平均降水量仅为0.4毫米,山东省防汛抗旱指挥部专家表示,此次降雪范围和降雪量都较小,对缓解当前严峻旱情基本无有效作用。

2月10日,刘集村村民宋淑林告诉记者:“要是今后十来天没有别的降水的话,还是需要浇地。”

浇地,在刘集村是个难题。多数农户并不愿意浇地,封冻之前田里浇过水的人家就寥寥无几。

村民刘治亮对记者坦言:“刚播下种的时候,还想等下雨,等着等着就上冻了,不能浇水了。可是,即使上冻前浇水,也太贵,不划算。”

在曹县这个产粮大县,刘集村的情况并非个例。实际上,在济宁和菏泽,今年山东最旱的两个地方,本刊记者随机采访过的数个村庄多数与刘集村如出一辙。

根据菏泽市一份政府文件的数据,在今冬封冻期前,全市750万亩农田受旱,其中,已灌溉346万亩,404万亩冬小麦受旱,占全市小麦播种面积的41%。

作为我国重要的粮食生产大省,山东夏粮占全年粮食总产近50%;受访农业专家担忧,2011年山东乃至北方夏粮面临减产的风险。农民已经减少了粮食的出售,尽管原粮的收购价每斤已经上涨了5分以上,面粉零售价自11月份以来已经每袋(25公斤/袋)涨了10元左右。

为什么在大旱之年农民却不愿意浇地?农田水利短板到底短在了哪里?日前,《瞭望》新闻周刊赴旱区对此进行了调研。

国家补贴仅够支付浇地电费

1月末,在北京打工的宋淑林已经回家一个多月了。宋家的地同样没有浇过,宋淑林告诉本刊记者,不到万不得已,一般都不会浇地。

他首先给记者算了一笔账:宋家共有3亩多耕地,每年种一茬小麦、一茬玉米。头年9月到次年6月种小麦,6月到9月再种玉米。

如果风调雨顺,一亩地收小麦将近1000斤,每斤1元多一点。每亩地的成本,包括种子、农药、化肥等花费,大概300元。即使不计人工成本,一亩地的收入也就600~700元。

如果要浇地,自己需购买水泵、电线、水管等一整套设备,整个投入最低不会低于2000元,家里三亩多地一季小麦的收入就都搭进去了。

“所以,能等来雨是最好的。”宋淑林说。

宋淑林在北京打工,一个月的收入有2000~3000元,他表示买设备的钱还是可以出得起。但是,在刘集村,更多的村民并不愿意在灌溉上投这么多钱。买水泵抽水浇地的成本还不止这么多,多位村民向记者反映,水泵、电线、水管用完之后,保管也是问题。长时间不用,水泵会锈掉,电线和水管保管不好的话会被老鼠啃,再用的时候就废了。

为了解决浇地的问题,村民们也有一些办法,比如三五家合买灌溉设备,或者干脆有人出租自己的设备,但是记者了解到,这些设备不到万不得已也不会使用。因为即使是最省钱的租别人家的设备用,浇一亩地的成本也要30多元钱,在丘陵等地势较高的地带,更是高达70元。

鉴于当前抗旱浇地用电用油的成本比较高,中央财政拿出8亿元财政资金用于8000万亩受旱面积的抗旱浇地直补,每亩地10元钱。2月9日,接受本刊采访的村民表示,已经听说有补贴这回事,但是目前还没有拿到手。

卢献柱对本刊记者说,虽然国家拿出8亿元浇地补贴,但是并不是所有耕地都可以拿到补贴,只有达到“重旱”程度的耕地才有。

卢献柱告诉记者,曹县小麦播种面积是156万亩,但是2011年初上报的重旱面积是70万亩,所以现在拨给曹县的抗旱浇地直补是700万元。

“2011年初上报的时候,重旱面积将近全县播种面积的一半,但是从那时起一直到春节也没见降水,重旱面积比原来应该有所增加。”卢献柱表示,现在县里也在想办法解决这个问题。他透露,为了鼓励农民浇地,曹县的办法是“先浇地,先受益”,就是谁家浇了地,政府去测量,按照浇地的面积给补贴,“现在这个钱已经见到文件了,正在向各乡镇分发。”

除了浇地直补的700万元,曹县还有200万元的“应急抗旱准备资金”,主要用于用水特别困难地区,比如一些吃水困难地区拉水、打井等费用。

“另外,市县两级财政各有1000万元,用于水源地建设,每打一口井补贴1500元。”卢献柱告诉记者,但这两笔钱目前还没有到位。

每亩地10元的浇地补贴,在十家庄村民袁显奎眼里,有些杯水车薪:“我家里的地要浇水的话,拉电线就得1000来块钱!”而在曲阜市防山乡土门村支书张佃平看来,这好歹算是“国家的一点心意”。

一位村委会主任为本刊记者算账,当地农业用电大约七八毛钱一度,浇一亩地大约16~17度电,这样,浇一亩地的电费大约10块钱。这样算来,国家的补贴大约仅够支付每亩地浇水的电费。

有条件也不愿意浇地

对此,在接受《瞭望》新闻周刊采访时,卢献柱认为,冬灌问题不大,“这样的地方很少很少。”

他补充说:“咱们这个地方群众有灌溉的习惯,只要农机部门或者政府一重视,然后从电视上宣传报道,咱们水利部门包括农业部门到乡镇区搞一搞现场,很快。只要有灌溉条件,半个月就能浇一遍。”

不过,本刊记者此后从当地农业局得到的数字表明,这并不是一个“问题不大”的问题,根据农业部门的统计,在封冻前,全县将近200万亩耕地,只灌溉了86万亩。

曹县邵庄镇陈楼村,一个在曹县颇为有名的节水喷灌示范村,农业技术推广站推广研究员郭继标对该村的节水灌溉称赞有加。据公开资料显示,在2010年山东省粮王大赛中,该村创下了小麦亩产725.8公斤的菏泽市纪录,玉米亩产超过850公斤,是鲁西赛区(菏泽和聊城)的第一名。

郭继标告诉记者,2010年,中央电视台在一期关于“山东种粮大县成为粮食生产主力军”的报道中,还专门到该村取景。

1月20日,本刊记者到这个“示范村”调查,冬灌同样不乐观。村民们的说法与刘集村大同小异,浇地的人家只是少数。

陈楼村支书李保明在接到农业局“组织村民冬灌”的通知后,就通过村里的广播不断号召村民们浇地,但应者寥寥。为了表示自己确实尽心尽力做了工作,李保明拿出一张记录着已经浇地的农户的名单,并告诉记者,浇了的大概有100多亩地,不足全村耕地面积的五分之一。

陈楼村村民曹玉柱指着旁边正在聚精会神打牌的村民说:“一些小青年宁可在家打牌也不愿意拉电网浇地。”

他解释道,村里的青壮年基本都在外打工,现在大家的收入主要也不是靠种粮食了。只是村里有种地的传统,觉得土地荒了怪可惜,所以留守在家里的老人和妇女还在种地,但是人们种地的积极性是大不如从前了。“咱这儿土地好,就是再旱,也不会颗粒无收,顶多就是少收点呗。家里粮食要是不够吃就花钱买。”

历时七天的采访中,本刊记者先后到过的地方有菏泽市曹县(闫店楼镇刘集村、梁堤头镇十家庄、朱洪庙乡祝口村、邵庄镇陈楼村)、曲阜市(时庄镇黄家村、单家村;防山乡宋家村、土门村、南辛镇北辛村、南辛村)、泗水县(泉林镇泉林村、义和村、马家村)。

其中,除曲阜市时庄镇黄家村和单家村外,其他村都存在这种具备浇灌条件却不浇地的“怪事”。

配套措施面临资金困境

具备浇灌条件,但因为缺乏通往田间地头的配套措施,已成为当前农田水利建设一个亟待解决的问题。尤其是在农民对种粮缺乏足够热情的情况下,过高的水利投入进一步降低了其积极性。

在面对这个问题时,李保明显得无可奈何:“上面只给村里拨几个干部的工资,连办公经费都没有,哪来的钱投到这儿?”

卢献柱则表示,财政对水利的投资,总体上是越来越多了。不过,资金主要用于主体骨干水利工程。

一个是土方工程,就是清理河道,清淤。“黄河水的河道,现在有小浪底工程还好一点,原来没有小浪底的时候,一般三年就得清一次淤。一年就能淤上半米高,两年就1米,河道就越来越小,必须每年挖一次,挖两米深,再到三年,又淤满了,再清。”

再一个就是桥涵闸工程,也就是对桥梁、涵洞、闸门进行修建、翻建、改造、维护。还有就是节水灌溉、安全饮水、水源地的保护、水土保持项目。

事实上,由于财政问题和管理缺位等原因,政府对于一些村级、乡镇级河道的治理以及水泵等水利设施配套的投入远远不够。由此,农田抗旱水利工程的建设最终卡在了“最后半公里”。

菏泽市财政局农业科科长白念昌告诉本刊记者,中央对水利的拨款都是按项目来的,整体连片,不限于某一个地区,他认为:“对于配套措施,财政可以适当补助,但不是全部负担,国家没有相关政策。”

在菏泽市防汛抗旱指挥部办公室副主任王庆斌看来,如果政府真的要将这“最后半公里”负责起来,那将是一笔庞大的支出:“政府也不能大包大揽啊。”

如果抽水浇地用的水泵、电线、管子的钱都由政府来出,究竟会有多大的支出?王庆斌坦言:“这个账还真没算过。”□


《瞭望》文章:“中原粮仓”旱情严考

大旱歉收加上水利“短板”考验粮食安全

文/《瞭望》新闻周刊记者张兴军李鹏

2010年麦播以来,河南大部地区遭遇持续干旱少雨。加之土壤土质、耕作方式、天气条件等多种因素叠加作用、相互影响,最终使得素有“中原粮仓”之称的河南旱情、苗情呈现复杂走势。

根据河南省防汛抗旱指挥部发布的最新数字,目前河南省已有2089万亩冬小麦受旱,其中重旱214万亩。

2月9日,河南大部分地区迎来了麦播后的第一场雪,全省平均降水量为5.5毫米。但由于干旱持续时间较长,专家预测,“秋冬春”三季连旱的可能性仍然较大,将面临“气象灾害”向着“农业灾害”转变的挑战。

另一方面,在持续发展的旱情面前,一些地区小型农田水利设置配套不足、历史欠账多的现实更加凸显。

五类苗情走差

春节前,站在自家的麦田里,宋青国弯腰挖出一棵麦苗:根须又短又少,部分叶子已经发黄变枯。“再不下雨就要减产了!”他叹了口气说。

宋青国是杞县阳堌镇西铁岗村村民,该村1050口人共有耕地1900亩,且绝大部分是沙土地。由于从2010年9月初至2011年2月9日的降雪前,全村数月之内滴雨未下,多数地块都受旱严重。

本刊记者注意到,在宋青国背后二三十亩的麦田里,土壤的表层已经干得发白,捧在手里扬起,竟能随风飘散。扒开浮土20厘米以后,才能看到微微湿润的底墒。

在开封、周口、许昌等地的实地采访中,记者发现进入越冬期后,这些粮食主产区的麦苗大部分长势正常。但对应着旱情的持续发展,由于受到土壤土质、耕作方式以及天气条件等多重因素的综合作用,各地苗情也明显开始分化。

在旱情较重的扶沟县韭园镇,即使同属一个小麦高产创建万亩示范区的十里店村和朱刘村,小麦苗情也呈现出明显差别:此前浇过一水的普遍长势良好,麦苗绿到发青,没有浇水的地块不但麦子发黄,有的甚至苗都没有出齐,留下了一片片的“白地”。此外,实施秸秆还田的地块,由于小麦扎根不实,加之土壤保墒能力差,苗情也普遍较弱。

和豫东、豫中这些平原农区相比,因为水源条件的差别,山丘区小麦苗情则整体降低一个档次。记者在地处豫西的伊川、宜阳、偃师等地看到,靠近水源的地块苗情表现尚可,而在引水困难的岭地、坡地,多数小麦蔫头耷脑“趴”在垄里,仿佛刚刚出苗,受旱严重的甚至出现枯苗现象。

伊川县城关镇瑶底村村民翟红立家一共种了3亩麦子,由于长期干旱,麦地裂开的口子都能插进去一只手,“半月前把能浇的水田都浇了一遍,明显好多了,剩下的旱田只能等着靠天收。”

河南农业大学教授、农业部小麦专家组副组长郭天财介绍道,随着旱情的持续发展,综合土地条件和区域分布来看,河南省的冬小麦苗情正在逐渐分化。具体来看,以下几种情况受旱较重,苗情较差:

一是虽然是水浇地但采用秸秆还田的,因为土壤悬松,不利保墒;二是麦播时整地比较粗糙,易旱易冻的,比如南阳地区的黑砂土;三是开封等地的沙土,容易跑水跑肥,不耐旱;四是前茬庄稼收割较晚,导致麦播晚,口墒差;五是豫西、豫西北、豫西南等丘陵山区,水源条件差的。

“成本账”致农民心态复杂

本刊记者在河南采访调查时发现,面对持续发展的旱情和复杂分化的苗情,不少农民对于抗旱浇麦却抱有矛盾心态:一方面担心小麦减产,要保收成应该浇地,另一方面考虑到种粮的“成本账”,加之小型农田水利设施不完善,又面临无水可浇或浇地成本太高的困境。

杞县阳堌镇西铁岗村村支书刘振峰给记者算了这样一笔账:以0.9元/斤的市场价计算,亩产1000斤的小麦能收入900块,而一亩小麦算上化肥、种子、农药等,至少得投入300多块,现在柴油7块多一升,如果算上六七十块钱的浇地成本,“不划算”!

长葛市老城镇何庄村的村民张松山有着同样的感受,“现在柴油浇地太贵,但是井上又没有机电配套,井少地远,从村里引水,一个水泵千把块,光水管就能装满一个三轮车!”

扶沟县农用电机销售店老板陈凯告诉记者,尽管旱了100多天了,但是水管、水泵这些抗旱货品都卖不动,节前许多农民都在外地,一边打工一边等雨。“购买一套浇灌设备得千把块,种粮又挣不了几个钱,现在农民冬闲打工一月能挣一两千块,从外地专门回家抗旱浇地实在‘太折腾’。”

还有多位受访的农民坦承,天气条件的变化,让自己经历了从“主动等雨”到“被动等雨”的心理过程。杞县阳堌镇西铁岗村村民宋广海表示,干旱刚开始的时候,大家都想着雨雪天气早晚要来,没人浇地,后来旱情越来越严重,眼看等不来雨雪,想浇的时候气温又太低,担心冻伤麦子,只好继续“等”。

记者注意到,持续发展的旱情已经让一些农民抱有减产预期。扶沟县城郊乡马村村民何志民说:“近4个月没下雨了,种地时的底墒不错,但干旱时间太长了,这样下去至少减产两三成。”

上述心理甚至对部分农民的春节消费产生了影响。在荥阳市高村乡集市上,村民宋桂枝告诉记者:“我家只有4亩口粮地,现在天冷没敢浇,如果这段时间还不下雨,年后肯定要抗旱,现在浇一亩地得二十多块钱。年要过好,来年的生产也得抓好,‘备年货’时这些都得考虑。”

谨防“气象灾害”转变成“农业灾害”

河南省气象局气候中心高级工程师常军分析,由于河南省长期受西北气流控制,暖湿气流较弱,导致降水偏少,2月中下旬,降水量才有恢复到正常年份水平的可能性。2月9日,河南大部分地区迎来麦播后的第一场雪,全省平均降水量为5.5毫米,虽然对缓解旱情将起到积极作用,却不能彻底解除长达4个多月的旱情。

郭天财认为,当前河南省已经发生了秋冬连旱,随着立春节气的到来,按照气象部门的预报,发生“秋冬春”三季连旱的可能性还是比较大。

“相关部门需要提前做好准备,立足于抗大旱、抗长旱、防大灾。”郭天财说,“温总理来河南视察小麦时,我提出了‘以浇为主、措施前移、分类指导、科学管理’的十六字建议,目前来看,这些提法仍没过时。”

河南省农业厅种植业处处长汤其林告诉本刊记者,和2008年底至2009年初的特大干旱相比,当前河南省的旱情开始得早,持续时间长,但从苗情表现看,可以说是“气象有灾,农业无害”,下一步需要做的就是要等到气温回升,及时浇灌,从而避免“气象灾害”转变成“农业灾害”。

根据河南省农业厅此前的调查,和去年同期相比,河南省一、二类苗的比重占87%,比去年高了3个百分点,三类苗的比例比去年低了1.29个百分点。整体来看,全省苗情还是好于去年。

汤其林分析,遭遇严重旱情后,当前河南省小麦苗情仍然较好的原因主要有以下几点:一是麦播之前全省普遍出现大范围降雨,使得底墒较好;二是农艺措施跟得上,吸收了2008年底至2009年初大旱的教训,力争播种后土地整理采用镇压之法,利于保墒;三是后期抗旱反应及时,截至节前,有水源的地块基本普浇一遍。

郭天财表示,通常而言,小麦具有生育期长、自我调节能力强、管理回旋余地大的特点。从河南的情况来看,2月中旬至3月份,将是决定产量的关键期,但这期间气温回升快、变化大,同时小麦生长快,矛盾也多,也是通过管理促进苗情转化升级的唯一一个关键期,因此相关部门要抓住农民工返乡过节、农村劳动力充裕的有利时机,迅速掀起以抗旱为中心的春季麦田管理高潮。

河南省防汛抗旱指挥部发布的数据显示,截至1月31日,全省共投入抗旱资金3亿元,日最高出动劳力50万人,开动机电井35万眼、泵站220处,投入机动抗旱设备33万台套,累计抗旱浇麦1988万亩次。

粮食安全面临隐忧

从2008年底至2009年初的特大干旱,到眼下有可能发生的“秋冬春”三季连旱,素有“中原粮仓”之称的河南不断经受着极端天气的考验。而在持续发展的旱情面前,一些地区小型农田水利设施配套不足、历史欠账多的现实更加凸显。

针对旱情威胁,河南省防汛抗旱指挥部办公室副主任杨汴通表示,目前全省地表水有60亿立方米,主要灌溉水源的地下水也有105亿立方米左右,这些水除满足河南的工业和城市用水之外,到夏初小麦拔节、灌浆之前,即便雨量仍然偏小,也还能满足2到3遍灌溉的用水需求。

但杨汴通同时指出,目前河南省在抗旱用水方面确实存在不少问题,“一是原来水利工程设施的基础标准低,水的利用系数偏低;二是近年来一些灌溉设施老化失修得厉害,灌溉面积有所萎缩。”

本刊记者在偃师县山化乡石家庄村采访时发现,当地因为紧靠伊洛河,水源充足,上世纪70年代修建了两处提灌站,但因为老化失修,原来的四级扬程变成了两级,全村3000亩地现在最多能浇2000亩,岭上的地只能靠天吃饭。

石家庄村村主任石延卿说:“即使能浇的地,因为渠道老化,往往是下面浇着,上面跑着,原本半个月能浇完的地块现在得需要一个月。照这样发展下去,到最后很可能守着水源也浇不成地。”

在杞县阳堌镇西铁岗村村口,刘振峰指着一眼废弃的机井告诉记者,全村共有20来眼机井,多是20年前打的,因为缺少维护年久失修,能用的至多一半,而且分布不合理,有的四五十亩地就有一眼,有的上百亩地却连一眼也没有。

据了解,近日中央财政在已安排40亿元农用资金的基础上,又增加安排抗旱支出22亿元,将对受旱严重的6省600个县级抗旱服务队,每县补助设备购置费200万元;对6省小麦抗旱浇水平均每亩补助10元;安排抗旱物资储备资金2亿元。

而河南省财政厅日前也下达抗旱救灾资金4.21亿元支持抗旱浇麦,其中,1.69亿元按照每亩10元的标准用于补助1685万亩受旱麦田抗旱浇麦。据了解,每亩10元的抗旱补助将由省财政厅和农业厅通过粮食直补的发放途径发放。

长葛市老城镇何庄村的张松山告诉记者,“已经听说有这个事了,但还没有领到,浇5亩麦地光油费就花了我200多块,50元的补助有点少,但有总比没有强。”

杨汴通说,“抗旱补助一方面能使农民得到实实在在的实惠,减轻农民抗旱的负担;另一方面也有政策的导向作用,利用补贴鼓励农民积极抗旱、多产粮,但由于灌溉条件的差异导致灌溉成本不同,所以补助对不同地区起到作用的大小可能也不一样。”

张松山坦言,“如果能及时把抗旱补助发到农民手中,浇地的人肯定会越来越多,因为谁都不愿看着自己种的庄稼旱死,毕竟家里有粮,农民心里才踏实。”但张松山说,由于补助太少,补助的作用有限。“村里有些困难户,整个冬天没出去打工,家里没钱,就是给他补助,他还是浇不起地,补助也就起不了作用!”

农民打工才有钱浇地,而浇地也仅仅是因为农民传统的“惜粮”心理,不是因为多产粮后能多创收,这种情况让许多农民对于抗旱很“纠结”,也为国家提倡的持续增产埋下了隐患。

对此,河南省农业厅总经济师魏仲生表示,面对持续发展的旱情,当务之急是动员广大农民,采取一切可利用的方式进行应急抗旱。但针对旱情暴露出来的“小农水”欠账,理应建立长效投入机制,并且解决重建轻管现象,从而筑起一道保证粮食安全的生命线。

魏仲生认为,从目前的形势看,国内粮食生产具有政策好、市场好、科技支撑比较到位、农民积极性高等有利背景,而此间唯一不确定的就是气候因素。

“河南是水资源匮乏的省份,同时农业又是一个弱质产业,某种程度上我们还要‘靠天吃饭’。而水利是农业的命脉,要彻底改变‘靠天吃饭’的格局,就要把农田水利基本建设搞好,由此打牢、夯实农业发展的基础。”魏仲生说,“从这个角度说,新出台的‘一号文件’将关注点锁定在‘水利’上,对于未来粮食持续增产意义重大,堪称近年来国家在惠农政策方面的又一场‘及时雨’。”□


《瞭望》文章:北京缺水“痼疾”加重

北京2011年将实施有史以来最为严格的用水管理制度

文/《瞭望》新闻周刊记者张淼淼赖臻

2月10日零时左右,几乎“迟到”一冬的细密雪花缓缓飘落京城,迅速将道路、车顶、树枝覆盖上久违的白色。

这场“连夜”而来的初雪,终结了北京长达108天的无有效降水纪录,也创下了60年来初雪最晚的纪录。

短暂初雪为“盼雪”市民带来欣喜,对北京旱情的缓解却有限。而且,为力保居民用水,河北向北京的集中输水工程按要求将在今年3月份结束。“冀水进京的工程结束之后,北京仍将面临严峻的缺水局面”,北京市水务局供水管理处处长胡波对《瞭望》新闻周刊记者说。

据悉,南水北调工程2014年才能送水进京,届时,北京将每年来水10亿方,但仍有1.9亿方的缺口。北京已被列为全国首批7个用水管理制度试点省市,2011年有望实施有史以来最为严格的用水管理制度。届时,超越任何一条“用水”红线,地方政府都将面临问责。

60年最晚初雪

2月9日夜间到10日白天,北京上空终于出现被气象部门称之为“京城入冬以来最有机会结束无雪之冬”的一次天气过程。

这意味着,已做好人工影响天气准备,并苦等多日的包括北京在内的中国北方旱区部分省份终于迎来适合人工增雪的天气条件。

北京市人工影响天气办公室主任张蔷告诉本刊记者,截至10日凌晨6时,该部门已在密云、门头沟、延庆等9区县的33个高山地基作业点,进行了127轮次人工增雪作业,共燃烧碘化银烟条759根。

“截至6时的数据显示,部分山区作业点的积雪厚度已达到5厘米左右。”张蔷说,“我们希望山区的雪能多下一点,尽可能降低持续升级的森林火险等级、缓解土地旱情。截至本刊记者发稿时,人工增雪作业仍在继续。

中国气象局专家透露,除了北京,山西、河南、安徽、山东、江苏等气象干旱区各地方人工影响天气部门从2月8日就开始了陆续行动,采用飞机、火箭、高炮等开展冷云催化人工增雨、雪作业。

在安徽,沿淮以北地区旱情最重的蚌埠、六安、阜阳等市县从8日16时至9日16时共开展地面人工增雨作业36次,发射火箭弹117枚。

9日中午1时,河南、安徽、山东、江苏四省实施豫鲁皖苏联合作业方案,飞机增雨跨省进行,同时旱区各地将开展地面飞机立体化增雨作业,作业一直持续至10日上午。

中国北方旱区的人们都在竭尽所能挽留来之不易的降水云系,然而,根据气象部门的预测,此次横穿北方旱区的雨雪过程将会十分短暂。

“别指望这几毫米的降水能增加水库的蓄水量。”北京市防汛抗旱指挥部总工程师王毅苦笑着说,汛期出现的持续大雨到暴雨,可以直接形成地面径流,进入到水库以增加蓄水量。“下雪则不同,落到地面后先要融化才能形成水,在此期间还需要经过渗透、蒸发、流失,形成径流的损失远远多于雨水的消耗,因此对于水库增容看不到明显的作用。”

此次降水量很小,而且没有持续,专家们认为较为有利的方面在于净化空气、土壤保墒以及减小森林防火的压力,对于缓解农业旱情的作用有限。

九成麦苗青枯较重

麦田的裂缝一度能伸进手指头,这让49岁的北京大兴村民金国华愁眉不展。“这老理儿说得好,‘冬天麦盖三层被,来年枕着馒头睡’,可今年冬天,冬小麦却连一层厚点的“被子”都没得盖。”

北京京郊,90万亩的冬小麦旱情严重,90%以上的地块麦苗青枯较重,数以万计的“老金”盼望着更多更大的冬雪。

农业专家王俊英对本刊记者说,北京降下初雪后,根据监测,几个主要麦区的降水量只有两三毫米,无法从根本上解除旱情,但缓解作用“仍很珍贵”。

据王俊英介绍,此前北京绵延百日的干燥空气,加快了土壤、植株中水分的蒸发,目前北京麦田平均干土层厚度为3.9厘米,个别浇冻水偏早、冻水量不足及保水性差的地块旱相严重,干土层厚度达到了6至7厘米。

而,2011年与1970年并列为1951年同期以来降雨量最少的年份,降雪初日较常年和近十年平均明显偏晚。同时,伴随两次强降温过程,大于4级风力的天数近40天,较常年多10天。

“这次的降雪量整体来说还是太小了,难以从根本上解除麦田深度旱情,地表干燥后还应抓紧镇压补水。”王俊英说,由于无有效降水时间持续过长,降雪只能增加一点土壤表面的含水量,抑制干土层加厚,促进萎蔫麦苗恢复活力,对于改善麦田墒情作用有限,难以从根本上解除旱情。

农业专家认为,目前的干旱还是主要以气象干旱为主,还没有真正地转变为农业干旱。春季以后,如果还持续缺雨,届时随着气温的升高,干旱问题将会迅速加剧,转变为真正的农业干旱。

据本刊了解,北京各级农业部门正在积极部署,待麦田积雪融化、地表干燥后抓住回暖天气及时开展普遍镇压,对干土层超过6厘米的地块仍要补浇“救命水”,以保墒提墒抗旱保苗。

供水缺口达一半

2月10日,新春第八天的上午,农闲的村庄安静异常,在距离北京城区近80公里的延庆县大庄科乡水泉沟村,偶尔有几个孩子拿着挂小鞭炮追跑着,时不时有一两位客人来串门。

“哒哒哒”的马达声打破了这片宁静,却并不显得突然。

过去一个多月里,这声音每天准得可以校时钟了,两三分钟的工夫,二十多名村民便自发排起了接水的长队,铁的、铝的、塑料的、胶皮的各种器皿,围着那辆发出哒哒声响的改装水车,七零八落地摆放了一圈。

今冬,北京山区居民有2000多人出现饮水困难。“其实去年同期也有几千名山区居民饮水困难。”王毅强调,今冬前期持续无雪的天气并不是导致居民饮水困难的主要原因,但可以肯定的是,今冬异常的天气现象让更多人开始关注北京常年干旱缺水的现实,更加渴望北方冬日万里雪飘的情景。

“一冬天都没见着个雪影儿了。终于下啦!”虽然这点雪解决不了实际问题,但是踩着松软的雪、满眼望去的白色,排队等待接水的村民李秀萍心情舒畅了不少,“至少有了盼头呢。”她告诉记者,水简直太珍贵了,等这种日子彻底过去,也会坚持继续和反复眼下的生活:淘米水刷锅、刷锅水喂鸡;洗脸水擦炕、擦完炕的水留着墩地,墩地剩下的污水留着冲厕所。

竭尽所能的城市保障让北京城区的绝大多数家庭几乎没有过断水的经历,然而事实上,北京已连续十余年干旱,水资源十分匮乏。

绵延百日的干旱,让水泉村周边三十多年的板栗树旱死了,多数人家赖以生存的红果树奄奄一息了,穿村而过的白龙潭溪水几近干涸,而作为村里大力扶持的新经济支柱——农家乐民俗旅游也将因此受到严重影响。

大庄科乡宣传委员吴廷才说,只要年降水量超过600毫米,村民的生活用水和饮用水就能得到保障,然而2009年大庄科乡年降水量仅290毫米,2010年500毫米,“这些都达不到水井供水的需求。”吴廷才说,目前就延庆来说,水泉沟村和东沙梁村缺水比较严重,另外还有几个村子每天限时供水一小时,或许十年后我们乡一半的村子都会像水泉沟一样吃不上水。”吴廷才对于未来显得十分担忧,吃水问题正在变得更加棘手。

“村里60多岁的老人都说,活这把岁数,从来没看到村里这么缺水。”房山区南窖乡副乡长张铁成告诉记者,从2010年11月起,村里就开始采取定时供水。“现在,家家户户都准备了很多水缸、水池、储水的锅盆。”

“现在只能先管着人饮水,果树、农田已经顾及不上了,只求这些庄稼不干死就行。”张铁成说,村里最近先后打了3口井,水井深度分别是300米、500米和800米,“前些年,打200多米就能出水。”

北京市水务局公布的水情显示,在北京市库容量超过1亿立方米的4大水库中,怀柔水库和海子水库的蓄水量与2009年同期相比骤减,其中,海子水库蓄水量为1339万立方米,比2009年同期减少了945万立方米,蓄水量已不足总库容的八分之一。

而作为市民饮用水主要水源地的官厅、密云两大水库,水量比2009年同期有所增长,但这主要是从河北等地调水所致。尽管如此,密云水库的蓄水量仍不到总库容的四分之一。

本刊记者从水务局了解到,目前北京的供水情况不容乐观。据了解,官厅水库和密云水库的蓄水,加起来约有12亿方。以北京市居民一年用水25亿方标准来算,只能解决全市一半居民的用水。

“我不敢想象冀水进京的工程结束之后,北京缺水的局面将严峻到何种程度。”守在市水务局供水管理岗位上的胡波说,根据总体调度,河北向北京的集中输水工程将在今年3月份结束。□


《瞭望》文章:中国式抗旱困局

冬春旱情背后,是多年积累的重洪涝轻干旱、强“骨骼”弱“血管”、多建设少管理的治水痼疾

文/《瞭望》新闻周刊记者张辉

2月9日上午,干旱已久的安徽沿淮以北地区终逢甘霖。其时,位于皖西北阜南县的城郊,一位李姓村民正在给屋前的小麦浇水。六亩多地的小麦,两口子浇了两天两夜。

傍晚16时许,阜阳市区飘起了雪花,不足两个小时,房顶、车上已尽上白妆。采访归来的《瞭望》新闻周刊记者,在1622次列车上,见证了安徽、河南、山东、河北、北京等地的兔年初雪。

但国家气象台中心专家表示,此次降水过程有利于黄淮等地冬麦区封增墒,但对缓和旱情作用有限。

这天下午16时,国家防汛抗旱总指挥部办公室(以下简称国家防总)启动抗旱Ⅲ级应急响应。本刊记者从国家防总了解到,截至2月8日,全国作物受旱面积1.12亿亩,其中,约有2000多万亩无灌溉条件。

水利部部长陈雷指出,“若持续无有效降雨,冬麦区旱情可能迅速发展,抗旱形势严峻。”

10日的北京,尽管迎来了迟到的初雪,但在全国粮食生产电视电话会议上,旱情依然是关注的重点,在强化促进粮食和农业生产发展的五项措施中,有三项与抗旱直接相关。

4成小麦受旱

在很多皖西北人民的记忆里,大年初一要么飘着雨雪,要么冬雪未及化尽。

2011年2月4日,大年初一,正值二十四节气中的立春。皖西北的麦地里,却呈现另一番景象。瘦小的麦苗周围,黄土一踩,便成碎屑。在城郊乡某村,有村民向本刊记者表示,立春过后,随着气温变暖,冬小麦将开始拔节,进入生长关键期。“这个时候,还缺水的话,粮食肯定要大量减收。”

村里的沟早已干涸,住在沟边的人们,偶到田间地头,已经习惯了直接从沟底抄近道。因缺水之故,村里绝大多数麦地没有得到灌溉。

据安徽省防汛抗旱指挥部办公室介绍,截至目前,沿淮以北地区气象干旱为1961年以来最严重的秋冬连旱。

这只是当前中国北方旱灾的一个缩影。国家防总相关负责人表示,截至2月8日,全国作物受旱面积已达1.12亿亩,和2月1日相比,仅一周之隔,就增加了3400多万亩。另外,有272万人、284万头大牲畜面临饮水困难。

上述负责人表示,当前,受旱区域非常集中,受旱农田主要集中在河南、山东、安徽、河北、山西、江苏、陕西、甘肃8省冬麦区,小麦受旱面积约占播种总面积的40%。其中,河南、山东、安徽3省作物受旱面积合计8271万亩,占全国作物受旱面积的74%。人畜饮水困难主要分布在内蒙古、河北、甘肃、山西、山东、河南等6省区的山丘区和牧区。

关于此番旱灾的严重程度,1月30日,陈雷在抗旱工作异地视频会议上曾指出,冬麦区大部自去年10月以来(截至1月底)累计降水量不足25毫米,比多年同期偏少5至9成,其中河南、山东两省降水比多年同期偏少8成以上,一些地区长达100多天无有效降水,气象干旱十分严重。

农村干旱带来的经济影响已经显现。有专家认为,1月份CPI同比增幅或将超过去年11月的5.1%,再创本轮通货膨胀周期的新高。

部分城市供水压力陡增。目前,华北城市群普遍面临供水短缺压力,特别是北京、天津等城市水源地蓄水严重不足。在此背景下,2月10日,国家防总再次召开引黄济津、引黄入冀应急调水协调会,修订调水方案,妥善处理春灌调水和农业抗旱灌溉的矛盾,采取有力措施,科学合理调度,确保圆满完成既定的调水任务。

对于当前旱情,水利部相关负责人表示,抗旱形势的严峻性不可低估,抗旱减灾的难度不可低估,干旱造成的影响不可低估。而且气象干旱面临加剧的可能。据气象部门预测,2~3月份华北、黄淮部分地区降水将继续偏少,其中2月份华北大部、黄淮地区较常年同期偏少2成左右。

年年治,年年不治

始于上年岁末的旱灾,并非近年来极端气候频发下的孤例。在2010年初,中国经历了旱涝并举的局面,而且,干旱竟发生在素来多水的西南地区。

近年来,中国抗旱工作取得较大进展。水利部相关负责人在接受本刊专访时指出,“十一五”时期,是我国水利发展史上极不平凡的五年,是水利投资规模最高、规划目标实现最好、抗灾减灾成效最大、人民群众直接受益最多、行业能力提升最快的五年。在此期间,全国水利建设总投资约7000亿元,是“十五”的1.93倍,其中中央水利投资2934亿元,是“十五”的1.73倍。

受益于此,防汛抗旱减灾取得了显著成效。仅从抗旱来看,就成功抗御了2006年川渝百年不遇大旱、2009年北方冬麦区大范围干旱、2010年西南地区特大干旱。

农村水利事业亦呈加快发展势头。上述负责人表示,“十一五”期间,累计解决2.1亿农村人口的饮水安全问题,提前1年完成“十一五”规划任务,提前6年实现联合国千年宣言目标。在此时期,累计新增有效灌溉面积5000万亩,改善灌溉面积1.9亿亩,新增工程节水灌溉面积8500万亩,农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.50。对全国434处大型灌区进行了续建配套与节水改造,80处灌区全面完成规划任务,同时对216处中型灌区进行节水改造。

然而,本刊记者采访中却发现,不少农民对政府的抗旱成绩不甚了解。在安徽省西北地区进行采访时,有农民向记者反映,十几年前,村子里还能见到引水渠道,这些年来,却根本看不到了。这位农民说,“很多人对我们这不理解,离淮河那么近,为什么遇到干旱却浇不到地里去?”

对此,陈雷坦承,当前受旱耕地中还有部分望天田没有灌溉条件,部分灌区也由于水源短缺、渠道淤积、抗旱设施损毁或不配套等导致抗旱浇地能力下降。此外,由于抗旱成本上升,农业比较效益下降,部分地区农民主动抗旱意愿不强。

他还表示,一些地区在经历了粮食连续7年增产后,思想上有所懈怠,部分干部群众还存在靠天等雨的侥幸心理。一些地区抗旱工作地方行政首长负责制不够落实,抗旱组织不健全;一些地区抗旱工作方案和人饮解困计划针对性和可操作性较差,没有储备必要的抗旱物资,抗旱浇灌能力较为薄弱。

“10%土地出让收益”分配或出细则

在权威专家看来,中国抗旱工作存在的诸多难题,归根结底,在于地方政府的资金压力。

本刊记者从水利部了解到,近年来,中央逐步加大了对水利项目的投资补助比例,农村饮水安全、病险水库除险加固、大型灌区续建配套与节水改造等工程中央补助资金的比例东、中、西部分别提高到1/3、60%和80%,并逐步取消中西部地区县及县以下地方配套资金。

然而,对农村抗旱来说,“骨骼”重要,“毛细血管”同样重要。上述权威专家指出,在大型灌区设施建设上,中央每年投入资金都比较充足,真正卡脖子的,在于田间工程。他表示,在灌区改造上,中央大多只负责骨干渠道的主要支渠、斗渠,其余斗渠、农渠、毛渠及田间工程,则交由地方负责。他表示,从事权划分来看,补助田间工程主要是地方事权。田间工程作为抗旱的“毛细血管”,其“最后半公里”的含义非常明显。

值得一提的是,随着分税制改革,地方财权缩小、事权扩大现象已很严重。中央民族大学教授熊文钊告诉本刊记者,当前,地方财政收入占全国财政总收入的比例由最高时的约88%下降为目前的45%左右,而地方承担的事务却从40%上升至75%左右。县乡两级政府需要承担越来越重的义务教育、公共卫生、社会治安、环境保护、乡村基础设施、养老保障、行政管理责任。

在此情况下,受访专家认为,“两工”(劳动积累工和义务工)的取消,使地方政府在田间工程建设管理上更显捉襟见肘。随着“两工”的取消,只有特大防洪、抢险、森林防火、抗旱等紧急任务,方可临时动用农村劳动力。除此之外,动用农村劳动力应当实行自愿或有偿原则。目前,农村保留下来的“一事一议”制度,无法维系以往依靠农村劳力修田间工程的老办法。

正缘于此,权威专家向本刊表示,绝大部分由乡村管理的小型水库,管理十分薄弱,难以进行必要的维修加固工作,老化失修严重,严重影响防洪抗旱的效率和效益。

关于此,今年“一号文件”明确指出,健全农田水利建设新机制,中央和省级财政要大幅增加专项补助资金,市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入,引导农民自愿投工投劳。加快推进小型农田水利重点县建设,优先安排产粮大县,加强灌区末级灌系建设和田间工程配套,促进旱涝保收高标准农田建设。

在落实中央的要求中,上述权威专家认为,关键还是靠地方,如果地方配套资金不足,还是会影响到这些“毛细血管”的建设。

水利部相关负责人就此向本刊透露,当前,加大水利建设资金投入最重要的任务就是落实好中央“一号文件”精神,将中央出台的政策措施落到实处,落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策。

“要尽快研究土地出让收益用于水利建设的资金统筹征收和分配使用问题,”在他看来,“中央应从各地土地出让收益水利建设专项资金中提取出一部分,统筹安排,用于粮食主产区和中西部地区水利发展;在各省(区、市)管辖范围内,也应统筹安排,支持经济相对落后地区加快水利发展。”

本刊记者从权威渠道了解到,目前,财政部正在就此制订相应办法,在“10%土地出让金”的统筹使用上,或将作出相应的硬性规定。

除此以外,上述水利部相关负责人还指出,在水利资金征集上,还需尽快建立水利投资稳定增长的机制。充分发挥政府在水利建设中的主导作用,将水利作为公共财政投入的重点领域,层层落实责任,建立考核机制,确保各级财政对水利投入的总量和增幅有明显提高。□

记者后记:在采访中记者发现,当前,旱灾的扩大,固然有极端气候变化影响的原因,也和中国抗旱应急能力相对欠缺有关。个别地方政府对抗旱工作的重视程度不够,是导致抗旱工作不力的重要原因。

而且,和防洪相比,抗旱工作应急速度相对较慢。原因在于,洪涝灾害对人民群众生命、财产危害较大,而旱灾则更像慢性毒药,没有洪水来得快。因此,一些地方政府,把更多的精力放在了防洪上,对抗旱的投入相对不太足。


《瞭望》文章:政府是否应为“最后半公里”埋单?

“国家四大基础产业,水电路讯,现在电网、路网、讯网都建得不错,为什么只有水网不行?”

文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞温泉

用于解决抗旱水利工程“最后半公里”的资金,是否是一个天文数字?由于掌握资料有限,本刊记者一时无法完整估算。但是,这并不是一个无解的问题,个别先进地区的实践可以提供一些思路和借鉴。

一个村庄的探索

在山东省曲阜市时庄镇黄家村,本刊记者看到另一番不同景象。

该村村民自豪地对记者说:“我们这里是旱涝保收。灌溉是村委会统一组织的,浇地只要交电费就可以,一亩地也就几块钱,全村3天就能浇一遍地。”2010年10月份,这个村已经对所有耕地进行了灌溉。现在,虽然由于干旱地里已经裂开了手指头粗的缝,但是村民们并不担心今年的收成。

本刊记者日前在黄家村村委会见到了曾经担任村支书的黄元和。他介绍道,村里最早的水利设施是分田到户之前就建好的,即使在分田到户之后,原有的水利设施也是由村委会负责统一维护。

多年维护下来,花销并不多。“我们这里是平原,水利条件好,随便打眼井就出水,如果有水井干了,就在旁边再打一眼井。再有就是,如果水泵坏了,就维修或者换新的,也就2000元左右。”黄元和说。

黄元和担任村主任的时候,为了减少不断挪动水泵对机器造成的损耗,还曾经专门将水泵安在固定的地点,给每个水泵建一个水泥房子,装上锁,“花不了几个钱”。

黄元和告诉记者,村里每年大概有三五万元的收入,一部分是荒山的承包费,一部分是村里工厂的承包费,这些钱对付村里水利建设的花销是足够的。

国家财政的责任

对此,中国农经学会理事、山东省社会科学院秦庆武认为,国家需要承担起“最后半公里”的相应责任,进一步扩大农业补贴的范围;尽管关于配套设施尚无明确规定,但是,农业补贴应该将之涵盖进去。

“我个人观点,粮食越来越成为一种公共品,农民不能靠粮食赚钱,不但不能赚钱,而且,但单纯依靠种粮食甚至不能养活自己,粮食既然具有公共产品的性质,国家财政应该给予大量补贴,它是一种战略产品。”秦庆武强调。

他认为,这几年有一个很重要的转变,那就是,虽然从理论上讲,农民是农业投资的主体,但是,农民没有这个钱,而且也没有积极性,因为粮食价格始终处于低位徘徊,农业收益低:“种粮效益太低,浇地不划算,实际上,两季的收入也就一季的收入,如果算纯收入每亩地也就200块钱,还不如打两天工。”

“国际上看,发达国家都是对农业进行大量补贴的,欧盟财政有40%左右补贴农业,欧盟每公顷补贴大约是250美元~350美元,美国每公顷要补贴100~150美元。”秦庆武曾到日本考察,他告诉本刊记者,日本农民收入有一半是来自于国家补贴,我们国家农业税费改革以前每公顷要向农民索取200美元,现在补贴不断增加,但是力度还是不够。

秦庆武指出:“现在创造财富不是靠农业,而是第二产业和服务业。所以,我们应该拿出二三产业的税收补贴农业,而且这个补贴应该扩大范围,其中,就应该包括这个水利的“最后半公里”问题。”

他告诉记者:“我到日本访问,农民修一道渠,有75%~95%是国家拿钱的,大型机具有一半是国家补贴。但是在我国,关于配套设施,尚无明确规定。”

这一问题也已经引起地方政府的重视,在接受《瞭望》新闻周刊采访时,山东省防汛抗旱指挥部办公室主任杨振东透露,山东省已经下拨5000万元资金,市县可以利用这笔资金,再配套一部分资金,用于设备配套、机具购置等。但是,杨振东承认,如果旱情持续,这5000万元是远远不够的。

央地统筹的建议

受访专家认为,这一问题的根源还是现行财政体制存在缺陷。秦庆武认为,我国现有的财政体制当中存在的问题导致国家对农业的补贴很难落到实处:“现在国家对于农业的补贴,每年都有增加,国家这一级的财政是没有问题的,能够到位的;但越往下越没钱,到了县乡一级就几乎成了吃饭财政,没有钱提供公共产品。因此,上面出台的一些支农惠农政策,往往都是国家拿钱的,它要求地方配套;但是,地方上往往不到位,这是普遍存在的。”

他认为,解决这个问题,应当将责任划分清楚:“现在国家的公共投入实际上是“钓鱼”政策,中央拿多少钱,地方配套多少。但是,实际上,往往只有中央的资金,地方的配套不到位。由此造成一些支农惠农工程成了半拉子工程。这样的“钓鱼”性政策是不合理的,应该划分清楚公共产品的性质,比如,大江大河的水利工程应该国家拿钱,那就国家拿钱;一些小型工程,需要地方拿钱的,就地方拿钱。”

秦庆武补充道:“‘最后半公里’的问题,不是一个不可能完成的任务,国家要下决心。”

由于工作关系,秦庆武与农业部门接触较多,他告诉本刊记者,中央转移支付的支农资金不少,要分到30多个部委中,很多钱花不出去。农业部门掌握的支持农业的钱非常少,大头的农业资金都在开发办,它由财政部门管,还有科技部门、发改委、农业部门等都掌握农业资金。这些钱通过不同的渠道下来,经过层层截流,到基层的钱就不多了。“不如由地方掌握,统一支配。”秦庆武说。

秦庆武曾经参加过两次财政部支持农业产业化方面的项目审批会议。他发现,地方筛选上来的项目,由专家评审,多数都由财政部门说了算,上报的项目砍掉的非常少;把这个钱拨下去,到年底有好多钱花不出去,又突击花钱,中央的钱用不了,下不去,地方上渴得不得了。

“比如,去年,到11月底的时候,全年财政预算支出是8万多亿,我们支出就有5万多亿,还有两万多亿没花出去。不到两个月时间,还要花掉2万多亿,我们怎么完成?国家应对国际金融危机的一揽子投资也不过4万亿,还是分几年投。”

联合国教科文组织IHP(国际水文计划)中国国家委员会委员曹升乐进一步指出,未来地方上的水源应该统一管理,“该打多少口井应该统一规划好,不能像现在这样,谁有钱谁就在自家地里打一口。”

对此,曹升乐建议,水源、井以及一系列配套措施应该统一管理,不应该分散,“分散管理成本太高,统一管理可以减少管理费用。”他认为,这笔费用并不是一个大得无法计算的数字,国家下一步必须要承担这笔费用。

他语重心长地说:“国家四大基础产业,水电路讯,现在电网路网讯网都建得不错,为什么只有水网不行?”□


《瞭望》文章:农业用水管理新课题

农村合作社方式是化解小农经营与农业设施公共性之间矛盾的有益尝试

文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞温泉

北方正在经历数十年来最严重的大旱,再一次为水利事业敲响了警钟,水利还账已刻不容缓。2011年中央“一号文件”聚焦水利,其中明确规定,“从土地出让金中拿出10%用于农田水利建设。”

但是,还账并不仅仅是单纯的大规模水利基础设施的建设,后续以及配套措施的及时跟上才能充分发挥其预期的作用。同时,对于农业用水的管理也是各级政府部门需要深思破解的课题。

对于农田水利建设“最后半公里”难题,山东省社会科学院省情研究中心主任秦庆武分析说,这一问题反映了中国当下农业分散经营的方式与水利设施公共性的一种矛盾。

对此,联合国教科文组织IHP(国际水文计划)中国国家委员会委员曹升乐指出,这一矛盾背后更为深刻的原因是中国水利管理的落后,因此,国家大规模投资兴建水利的同时,还要思考如何科学地管理,以最大化地发挥水利的积极作用。曹升乐建议,水源、井以及一系列配套措施应该统一管理,不应该分散,“分散管理成本太高,统一管理可以减少管理费用。”

回溯历史,中国的灌区管理体制主要采用专群结合,分级负责、分级管理的模式,即骨干工程由灌区专管机构管理,末级渠系工程由群管组织管护灌区的维修。

但是,自农村实行家庭承包责任制后,农村末级渠系工程名义上归村组集体管理,实际上缺乏真正的管理人和负责人,末级渠系的群管流于形式,管理缺位,工程状况持续恶化,一方面导致有效灌溉面积的缩减,造成了诸多病险水库,另一方面导致灌溉效率的降低。

在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时,山东省防汛抗旱指挥部办公室主任杨振东坦承,其实包括乡镇、村级的河道都应该及时治理,田间的排水系统也需要定期清淤整修,但是,由于投资不稳定等原因,这些措施都未能落实。

不仅如此,在杨振东眼里,抗旱工作应该有一个稳定的队伍和长效机制。他说,由于连年的丰水期,抗旱服务组织服务渐趋弱化,设备短缺,人员流失,“(今年)突然来了个大旱,就不适应了。”

那如何解决这种小农经营与农业设施公共性之间的矛盾呢?

单纯依靠国家层面的投资不可能解决全部问题。受访专家以及地方官员普遍认为,要解决这一现实困难,成立互助合作组织是未来的趋势,村民通过成立农村合作社的方式,提高组织化程度,统一科学管理,统一耕作,提高耕作的效率,也可以降低对水利等公共设施的投入。

就农业灌溉等公共性投入方面而言,互助合作可以比村民各自为战的效率更高,投入更少,曲阜黄家村的实践证明,通过合理的引导和协调,村民合作组织可以充分发挥集体力量的优势,产生1+1>2的良好效应。

但是,这并不是退回到吃大锅饭的农业生产队时代,专家指出,这种合作要建立在保留农村集体的土地所有权和农民个人的生产资料使用权的基础之上,通过合作互助的形式,将农户的分散经营转变为集约化经营,尤其充分发挥水利等公共设施的作用,这对中国农业的进一步发展意义重大。

秦庆武还透露,在世界银行第三期、第四期援助中国的项目中,就有对建设用水户协会的支持。农民用水户协会是在灌溉农业地区推行的一种农民用水合作组织,由农民选举、管理和决策,以“用水户参与灌溉管理”为理念。

这种参与式灌溉管理主张在政府的指导、扶持、授权下把部分甚至全部灌排管理权力和责任移交给用水户进行管理,让用水户以“主人”的身份参与灌区规划、施工建设、运行维护等方面事务。

中国政府对此亦持支持态度,中国已经成为“国际用水户参与灌溉管理网”的成员之一,2002年,北京还承办了第六届用水户参与灌溉管理国际研讨会。

目前,用水户协会已在全国多个灌区开始试点工作,多为受访专家认为,随着农民自主意识的提高和组织能力的加强,用水户协会这一灌溉管理方式的前景乐观。□