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迟福林:城镇化进程关键是推进人的城镇化
商会中国 http://news.china.com.cn/shanghui  时间: 2013-05-16 09:46

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5月6日,国务院常务会议在部署今年深化经济体制改革重点工作中强调,围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化,研究新型城镇化中长期发展规划。笔者认为,这是抓住了城镇化发展中的要害问题。当前,新型城镇化建设面临的突出问题,便是如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题,这就需要以人的城镇化为主线推进新型城镇化进程。

人的城镇化是核心。改革开放以来,城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。问题在于,以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关,规模城镇化的特点比较突出。进入发展型新阶段,人们对城镇化的就业、安居、生活品质等需求全面快速增长,低质量的城镇化难以为继。能否适应全社会的需求变化,决定于城镇化的质量。从就业需求变化看,以往人们能够忍受“候鸟式”、“两地分居”的就业。而今天,人们更加追求在城镇稳定的就业以及享受到完整的家庭生活;从居住需求变化看,80后、90后农民工已经成为农民工的主体,他们中的大多数回不了农村,也不想回农村,更希望在城镇安家。无论从哪方面看,全社会对城镇化的需求都开始发生质的变化。在这个特定背景下,城镇化的角色发生深刻变化。

从国际经验看,进入工业化中后期,城市的角色和功能逐步发生变化。一是从生产主导转向生活(消费)主导。规模城镇化与生产主导的城镇化正相关,而工业化中后期,生活(消费)型城市的兴起是一个客观趋势。二是由工业主导转向服务业主导。工业化中后期,工业项目容纳的就业呈减少趋势,而服务业的发展成为就业主要渠道。三是由城乡分割转向城乡融合。工业化中后期,城镇空间的拓展成为农业文明走向工商文明的重要条件。因此,要适应全社会对新型城镇化需求的深刻变化,新型城镇化主要不在于铺摊子、造新城,而重在适应人的发展需求,提升城镇品质。

人的城镇化是最大潜力。城镇化是我国的最大潜力,主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力,而这个潜力的释放主要在于人的城镇化,在于人口集聚效应带来的服务业等相关产业发展。我国的城镇化有其他国家难以比拟的优势,就在于我国虽然开始进入工业化中后期,但是城镇化率仍有很大的提升空间,尤其是人的城镇化的发展空间巨大。首先,人的城镇化有倍增的空间。如果能打破政策与体制掣肘,每年就有可能提高1.5到2个百分点。到2020年,人的城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平;到2030年,有望进一步提高到65%到70%的峰值,基本实现人的城镇化。其次,人的城镇化拉动内需的潜力巨大。人的城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。初步估算,到2020年我国人的城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模,成为7%至8%中速增长的重要支撑。

人的城镇化重在农民工市民化。人的城镇化的过程,是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程,就是说,农民工市民化是推进人的城镇化的核心。城镇化要实现包容性增长,“重头戏”是解决好农民工市民化的问题。当前,实现农民工市民化到了临界点。一方面,农民工在城镇居住呈长期化趋势,他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇,就是说,实现农民工市民化有很强的现实需求。另一方面,农民工长期融不进城市社会,长期享受不到应有的权利,累积了大量的社会矛盾和风险。在这个背景下,需要尽快实现有条件农民工的市民化。

对于农民工市民化的具体条件,大中小城市可以有不同的标准,但这件事方向要明确、决心要坚定,争取未来3到5年把有条件农民工市民化的问题初步解决。随着新生代农民工规模的逐步扩大,这件事不能再长期拖下去了。

把人的城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。一是坚持以人的城镇化带动工业化的转型升级,带动产业结构调整,由此将形成服务业发展的大环境。如果我国消费主导的经济转型明显加快,未来10年,服务业比重有望达到60%左右,服务业就业占比有望达到50%以上。按照这个预测,到2020年全国劳动就业人口约为9.3亿,其中在服务业就业的人口将不少于4.5亿。服务业尤其是现代服务业就业人口规模的扩大,将明显拉动中等收入群体比重的提高。二是坚持以人的城镇化带动城乡一体化。当前,我国已进入以城镇化拉动城乡一体化的新阶段。客观说,前些年新农村建设投入不少,但总体看成效不明显,并且难以持久。为什么?重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。通过人的城镇化拉动城乡一体化,应当成为城镇化转型发展的重大任务。三是推进以放开户籍为重点的制度创新。当前,城镇化进程中的许多矛盾和问题,大都与人的城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力,需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。以户籍制度为例,我国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末,至今已有50多年的历史,成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”,并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对此,需要分步推进户籍制度改革。例如,1至2年内,剥离户籍制度的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度,建立人口登记制度;3至5年内,除某些特大城市外,其他大中城市的户籍制度基本放开,全面实施居住证制度;5至8年内,全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

在推进户籍制度改革的同时,需要“完善相关公共服务及社会保障制度”,尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策,解决农民工面临的最急迫的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题,推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。与此同时,在推进新型城镇化中保护农民合法权益,重在完善农村土地出让制度。从一些地方的实践看,需要指出的是土地不是国家无偿给农民的一种福利,不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件,更不能强制性要求农民退地。就是说,农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质,在严格用途管制的前提下,赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权,是实现农民工市民化的重要保障。

(作者为中国(海南)改革发展研究院院长)

文章来源: 经济参考报
责任编辑: 林悦成
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