安徽铜陵：社区改革治顽疾 服务百姓零距离

[编者按]

　　岁月不惑，春秋正隆。改革开放40年来，党带领全国人民爬坡过坎、攻坚克难，以锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气，谱写了一曲惊天地、泣鬼神的壮丽凯歌，描绘出一幅波澜壮阔的改革画卷。风雨四十年，改革在路上。在改革开放40周年之际，人民网策划推出“40年·改革印记”系列报道，用记者的视频、图片、文字，通过人民网、手机人民网、人民网法人微博、微信、人民视频APP等多个端口，为您讲述全国各地、各行业的“改革印记”，在时光的记忆中传递改革开放的磅礴力量，感受日新月异的时代巨变。

　　安徽，总是以改革而闻名。小岗村、傻子瓜子、少年大学生，都让人记忆深刻，难以忘怀。

　　而2010年的春天，以“铜都”闻名的安徽铜陵，因为一场社区革命而引人注目。

　　这场变革的足音，至今在安徽乃至全国回响。铜陵也成为国内第一个全市范围内撤销街道办、实现区直管社区的城市。今天，看到铜陵社区改革的成功探索，人们不禁会问：为什么是铜陵？铜陵为什么能成功？

　　铜陵市区航拍(周峰摄)

　　改革之初步履荆棘，“阵痛”中前行

　　2010年初，时任铜陵市铜官山区下辖街道办事处党工委书记的李亦荣听说区里将撤销街道办，第一反应是“不敢相信”。他当即致电另外两个街道办党工委书记，听到的是相同答案。

　　同年4月，区委区政府召开会议征求各方意见，眼瞅“撤销街道办，成立大社区”等字眼出现在方案中，他才确信，在座的很多人包括自己，即将从街道办的岗位上离开了。

　　彼时，李亦荣正经历一场波澜壮阔的改革，和他一样，几乎每一位铜陵市民都置身其中。一年后，在铜官山区燃起的“星星之火”迅速覆盖至铜陵市所有主城区。此后，“街道办事处”这一在国内存在50多年的行政机构，逐步在该市消失。

　　“‘看得到的管不了’‘管得了的看不到’。”铜陵市鹞山社区党工委书记王友群回忆，社区综合体制改革之前，当地小社区一年工作经费普遍三四万，遇到要花钱的地方得向街道打报告，街道拍不了板的，再报给区里，一来一回，往往半年过去了，事儿还在那儿摆着。

　　一方面是群众面临办事难、办事慢的痼疾；另一方面，社区行政负担重，工作人员疲于奔命。有领导干部坦言，走访时经常听到两方面意见：群众没处说理，即使找到街道、社区，甚至区里，也不能得到很好的接待；街道办充当“二传手”，硬生生把区里的任务分配给社区，导致一线工作人员不堪重负。

　　根据当地实际，铜陵市委市政府经过反复研究，决定撤销街道办，实行区直管社区，把更多的力量，特别是人力下撤到社区，为基层群众做好服务。自此，铜陵市逐步撤销10个街道办事处，整合成立23个大社区。

　　这，无异于“平地一声惊雷”。新中国成立之初，“街居制”即为我国基层治理的普遍模式，而铜陵竟在主城区内将存在50多年的街道办撤销，前后只用了一年多时间，带来的震动可想而知。

　　“牵扯面太广，稍有不慎，就会和其他地方一样出现反弹，导致改革失败。”改革初期，为稳住军心，保证街道人员平稳过渡至大社区，李亦荣带头在其中一个大社区担任书记，以确保改革首战首捷。8个月后，他被调到市民政局相关科室，参与制定一系列关于社区改革的体制机制方案。他笑言，这是个得罪人的差事，动了许多人的“蛋糕”，那一年，区委委员选举中，自己居然落选了。

　　和李亦荣一样，铜官山区10个街道办数以千计的工作人员面临“再就业”。未来的不确定性和身份落差，让处在变革前沿的这部分人倍感压力。

　　“牵扯面广，涉及利益大。回过头看，社区改革可谓步履荆棘。”李亦荣回忆，为减轻改革“阵痛”，妥善调岗分流，改革的制度设计上尽量体现人性化，在大社区人员、财力充沛的前提下，保障原街道办人员身份、职级、待遇不变。

　　顶层设计科学有效，体制机制以人为本，过硬的制度建设为铜陵社区改革打下坚实基础。不仅如此，面积和人口相对较少，而财力相对雄厚的铜陵，仿佛安徽的“改革试验田”，总能将规划变为现实。均衡教育改革、公务用车改革等均在此开启然后向全省推广。

　　“这是一座移民城市，其居民来自五湖四海，包容大气、熔旧铸新是它的城市品质。”安徽省民政厅相关负责人认为，20多年前，以“醒来，铜陵”为主题的解放思想大讨论，让这座皖江小城的改革气质更加凸显。

　　“可以说，铜官山区社区改革的成功，直接影响了整个城市的改革成效。”在李亦荣看来，铜陵社区改革由城市核心区铜官山区为起点，这个起点的成功，为一年后的全市推广打下了深厚的制度基础。

　　铜陵幸福社区工作人员在公共服务平台上为居民办事（周峰摄）

　　财权人事向基层倾斜，服务更接地气

　　律师张宏林每周二都格外忙，除了解决手头上的案子，还会到铜陵市幸福社区“坐诊”。“社区和司法部门牵线，在便民服务大厅专门开辟法律工作室，我和公安、检察院的同志每周排班，居民们足不出户即可享受法律援助。”

　　和张宏林一样，王玉洁在幸福社区也有自己的办公室，作为明德社工事务所的专业社工，她正在执行“幸福老来乐”项目，为幸福社区50个高龄老人提供上门服务。“类似明德这样的社工组织，幸福社区有29个，编外的社会组织是大社区便民服务的有效补充，能够给老百姓提供个性化、规范化服务。”她说。

　　“年纪大了，资料老带不全。以前，养老金年审得跑好几趟街道办，‘大社区’成立后，家门口就能办。现在更方便，用手机自拍，通过软件传给社区工作人员，足不出户就能完成养老金年审。”70多岁的张老汉正捣鼓着儿子送的智能手机，老人给天井湖社区提供的信息化服务点了个大大的赞。

　　“数据多跑路，群众少跑腿。居民由‘进一扇门办所有事’升级到‘一个窗口办所有事’。”铜陵市天井湖社区副主任荣建军说，他们将大量工作人员下沉到网格，每人配备手机终端，通过和上级部门数据对接，能将居民低保审批时间由2周缩短到2天，真正实现社区服务的智慧管理。

　　“财权、人事均向基层社区倾斜。可以肯定地说，在基层治理、服务方面，当下的铜陵向前迈了一大步。”铜陵市民政局社区办副主任鲍宝盆告诉人民网安徽频道记者，改革之前，小社区工作人员为7—12人，遇到花钱的地方得到街道办“化缘”；改革后，大社区专职人员普遍增至40人左右，每年还有30-50万的自主经费，为居民解决疑难杂症再不用来回折腾。

　　2011年4月，民政部邀请中组部、全国人大相关负责人以及部分专家、学者聚集铜陵调研论证，并给予了肯定评价。7月，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。7月底，安徽省社区综合管理体制改革现场会上，“铜陵模式”再度向全省宣传推广。

　　铜陵市人民社区居民在双星国际广场跳广场舞（周峰摄）

　　改革没有休止符，减负增效让服务再提速

　　重新梳理铜陵社区改革脉络，会发现它并非线性地攀升发展，而是一个螺旋形的上升过程。需要正视的是，随着改革逐步推进，过多的行政事务一度让铜陵市各个社区不堪重负。

　　“渐渐的，妇联、邮政局、工商……什么部门都想在社区设分支。最多的一个社区有43块牌子。”鲍宝盆回忆，曾有多位社区工作人员向他诉苦，“啥事不用干，天天整理各部门的材料都忙不过来。”

　　为厘清政府职责和居民自治边界，2014年，铜陵市连续出台文件，在全市社区开展“减负增效专项行动”，退出或不予准入128项社区不应承担的事项，退出率达到51%。

　　“专项行动让社区挂牌得以规范，办公场所环境大幅改善，社区事务特别是盖章和证明事项大幅减少，负担有效减轻。”鲍宝盆说。

　　“去行政化，强化居民自治。让社区角色从‘政府的腿’回归到‘群众的头’。”铜官区民政局社区办副主任李炜介绍，现如今，小到小区整治、车辆停放，大到棚户区改造、公共活动中心建设，各社区都召开居民论（听）证会，将社区规划设计方案予以公示。

　　一个例子至今被铜陵市民津津乐道。市政府通过招商引资近2个亿，拟在螺狮山社区辖区内扩建日产500吨的选矿厂，将部分生态绿地变更为工业用地，政府将项目交由社区居民进行讨论。该社区立即组织居民代表召开座谈会，经过反复讨论，否决了该项目规划。市政府经过研究，立即出面叫停该项目。

　　“时间是最好的检验师。回过头看，改革是周全的，尽量兼顾了各方的利益。”李亦荣认为，社区改革在摩擦、碰撞中趋于稳定，形成了可复制的经验。

　　民政部基层政权司相关负责人此前接受媒体采访时表示，一个城市管理层次越多，信息失真的可能性就越大。铜陵减少了一个层次后，信息上下互动交流更快速了，对各方面的诉求可以及时反馈，社区管理服务效率明显提升了。改革显示，居民的自我管理、自治能力在强化社区治理后，得到了很大的提升。

　　社区改革未来怎么走？向基层党建找答案

　　成功创建全国文明城市、连续3次获得“全国综治优秀市”、夺得全国社会治安综合治理“长安杯”……沉甸甸的荣誉侧面验证了社区改革的成效，但针对改革中产生的瑕疵，铜陵的主政者也毫不回避。

　　今年以来，该市多次召开“深化社区综合体制改革”研讨会，罗列出社区改革下一步还需要解决的问题，如社会主体参与不足，各级政府对社会组织、社工机构的培育支持力度不够，社区工作者实际待遇与其承担的工作量不相匹配，岗位的发展空间较小，对优秀人才的吸引力越来越小等。

　　社区改革下一步怎么走？多位受访者给出了一致答案——以基层党建为抓手，提升社区凝聚力。

　　鹞山社区党工委书记王友群认为，热心于社区事务的居民中有的是公务员，有的是医生，有的是退休干部，大家职业不同，但大多都有共同的身份——党员。通过基层党组织建设，很容易将辖区党员凝聚起来，从而引领更多群众参与到社区事务中。

　　天井湖社区副书记李茂林在基层干了20多年，越来越觉得基层党建工作的重要性。“我们组建了多个党员理事会，把网格职工、辖区单位职工及非公企业职工全部融入进来，目前已有1800多人。通过党员理事会，我们还和辖区众多企事业单位党支部建立了良好的合作共建关系。”

　　“在社区党工委和基层党支部的带动下，各社区纷纷尝试居民直接选举居委会成员、换届选举观察员等制度。这几年，群众参与率提高明显，换届率100%，选民参选率80%以上。”李亦荣颇为自豪地说。

　　改革开放40年进程中，“社区治理”改革虽发生在基层，却事关国家治理转型的微观实践。从这个意义上讲，“铜陵模式”作为一场改革实践，为基层治理体制机制创新留下了宝贵的经验。（应受访者要求，李亦荣为化名）