超大规模国家治理向来是一个世界性难题。中国庞大的人口和国土规模构成国家治理的“底座”，对治国理政产生深远影响。利用信息技术推进国家治理体系和治理能力现代化，必须立足国情，从我国国土覆盖广大、人口数量庞大、区域现实差异巨大的实际出发，着力发挥好信息技术对超大规模、复杂场景的赋能作用，有力缓解规模与复杂性带来的治理负荷问题。
信息技术为超大规模国家治理提供新路径
当前，以互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链为代表的信息技术日新月异，全面融入经济社会各领域各环节，不断改进优化治理方式，提供新的治理手段，有效应对国家治理体系和治理能力现代化进程中有限治理资源与大规模治理需求之间的矛盾。
一是提升大规模人口背景下的精细化治理能力。我国是世界人口大国，规模庞大、结构复杂，在工业化、城镇化影响下，人口跨区域流动活跃，社会治理复杂程度较高，传统依托线下的治理模式容易出现治理效能不高或治理精细度不足的困境。借助智能终端、传感器等泛在感知手段，依托光纤宽带、5G网络的海量数据传送能力，信息技术可以将社会治理延伸、下沉，带动政策工具、管理手段精准落地，让大规模人口的精细化治理成为可能。例如，在新冠肺炎疫情防控中，我国借助通信行程数据和大数据分析手段，不仅能从宏观上反映全国人口流动情况、研判疫情发展趋势，而且能在微观上支持轨迹追踪、密接排查等流调溯源工作。
二是强化跨区域跨层级的快速协同能力。我国地域广阔，区域间经济社会发展水平不平衡，由于信息不对称等原因，政府治理一直面临跨区域、跨部门、跨层级的协同难题。借助信息通信网络的共享交互，信息技术能够大幅提升协同能力。在纵向上，信息技术极大提升信息传送效率，缓解信息不对称，推动政策有效上传下达，广泛征集各地治理线索，监督重大决策部署和政策措施在基层落实情况。在横向上，信息技术通过推动跨区域跨部门的数据互联互通，完善治理流程，优化部门间协同方式。例如，建立监管数据推送反馈机制和跨地区跨部门跨层级监管工作协同联动机制，实现“一处发现、多方联动、协同监管”。
三是缓解超大特大城市高密度治理负荷。我国超大特大城市是经济发展中心。根据全国第七次人口普查数据，我国超大特大城市已达21座，城区人口占全国城镇人口的22.5%，GDP总额占全国GDP的32.9%。由于超大规模人口和大量生产要素在有限空间高密度聚集，超大特大城市长期以来一直面临热岛效应、交通拥堵、医疗教育资源紧缺等大城市治理难题。同时，超大特大城市普遍存在行政区划过大、基层治理力量不足的问题，一些城市核心城区人口密度超过每平方公里2万人，容易导致基层政府职责超载。近年来，多地推动智慧城市建设，探索数字孪生、“城市大脑”等智慧应用，为系统解决城市治理风险、提升科学化精细化智能化治理水平提供新路径。例如，杭州市依托“城市大脑”有效开展交通治堵，高峰拥堵延时指数逐年下降；苏州等地建设“智慧水利”工程，利用信息技术实时抓拍环境污染行为，实现了核心城区生态环境改善。
2020年10月3日，北京，作为“新媒体、新零售、新业态”的多功能集成智慧城市设施，城市U盘首次亮相中华世纪坛。
我国具有利用信息技术开展超大规模国家治理的良好条件和基础
一是强大的信息基础设施优势。网络设施方面，我国建成全球规模最大、覆盖最广的光纤和4G网络，5G基站数量占全球60%以上，超前推动5G和千兆光网建设。数据和算力设施方面，我国积极布局全国一体化数据中心体系，启动“东数西算”工程，加快打造全国算力“一张网”。城市新型基础设施方面，各地政府智慧城市投资建设连续增长，加快建设作为政府决策支持的智能中枢。信息基础设施建设的优势为我国开展大规模、大范围信息技术应用奠定了坚实基础。
二是巨大的信息数据资源优势。信息是国家治理的重要依据，数据是信息的重要载体。在数字时代，信息覆盖面越广、数据源越多，可开发的数据潜力就越突出，就越能获得数字治理的比较优势。我国拥有14亿人口，信息基础设施建设全球领先，互联网普及率达73%，各领域信息化数字化智能化改革推进迅速，推动我国形成巨大的信息优势和数据资源优势，为开展大数据分析、精准化治理提供有利条件。据国际数据公司（IDC）测算，预计到2025年，我国产生的数据总量将达48.6ZB，占全球总量的27.8%，成为全球最大的数据圈。
三是领先的数字治理经验优势。我国始终积极推进国家和社会治理各领域数字化改革，抓住数字化发展机遇，在智慧城市、数字政府、数字社会等方面建设成效明显，形成一批全球领先的数字治理模式。例如，杭州“城市大脑交通平台”、北京残障人士在线服务等入选全球数字政府建设的标杆性案例；成都创新推行网络理政，打造泛在智慧之都、宜居包容之城；武汉利用数字技术提速城市精细治理，荣获全球智慧城市大奖。在疫情防控中，我国率先探索出“大数据+网格化”、健康码、行程卡等应用创新，支撑统筹疫情防控和经济社会发展。这些治理模式为我国进一步扩大深化各领域数字治理奠定了良好基础。
进一步提升面向超大规模国家治理的数字治理能力
信息技术为解决超大规模国家的规模问题及其治理负荷问题提供了可行路径，广泛布局新型基础设施建设，充分发挥我国巨大信息和资源优势，运用信息技术进一步推动政府治理模式优化，强化对超大规模国家治理的基础、资源和能力支撑，把中国特色社会主义制度优势更好转化为国家治理效能。
一是加快布局面向超大规模服务群体的新型基础设施。全面部署新一代通信网络基础设施，加快5G网络、千兆光网、移动物联网等规模化部署，实现网络全面深度覆盖和能力升级。统筹布局绿色智能的数据和算力设施，深化数网融合、算网融合和云边协同发展，优化数据中心能源供给和利用，不断提高算力设施能效水平。积极发展高效协同的融合基础设施，加快工业互联网、车联网部署应用，协同推进社会生活新型基础设施、“城市数据大脑”等新型城市基础设施建设，推动利用5G、物联网、大数据、人工智能等新技术对传统基础设施进行智能化升级。
二是积极推动面向海量异构大规模的数据要素开放共享与开发利用。完善数据要素资源体系，推动数据采集、标注、存储、传输、管理和应用等全生命周期价值管理，打通数据壁垒，推动数据的“聚通用”。构建数据要素市场体系，加快建立数据确权、数据定价、数据交易市场化机制，引导培育数据要素交易市场，支持各类所有制企业参与数据要素交易平台建设。壮大数据要素应用体系，鼓励各地区各行业结合自身特色积极探索数据应用模式。建成数据要素安全体系，明确安全主体责任和防护要求，妥善应对数据歧视、隐私泄露、数据跨境流动等数据治理问题。
三是深化面向复杂场景的数字治理模式创新变革。顺应信息技术变革趋势，加快大数据、区块链、人工智能等技术在政府治理各领域应用，统筹推动经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府职能和政府内部运行数字化转型。强化信息技术在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等高度复杂场景下的应用，增强对重大突发事件的数字化应急处置能力。建立健全国家公共数据资源体系，推动跨地区、跨部门、跨层级数据的汇聚融合和深度利用，强化数据回流和属地返还，赋能基层治理。加快政企、政社数据融合，整合交通、通信、电力等公共数据资源，提升政府对社会各类场景的处置能力。
作者：余晓晖中国信息通信研究院院长
