王敬波
近日,党中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》与此前发布的《法治中国建设规划(2020-2025)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025)》共同形成“一规划两纲要”的格局,是对“十四五”时期在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的顶层设计,有利于三者统筹协调和协同推进。《纲要》贯彻落实习近平法治思想,立足新发展阶段,在承继中改革创新,着力解决突出问题,补齐法治短板,构建新发展格局。具体来说,《纲要》主要有以下几大亮点。
一、法治政府建设的目标突出时代性和人民性
《纲要》中提出“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”与2015年《纲要》提出的奋斗目标相比,进一步突出对建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求。
《纲要》第九个专题“健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府”提出,坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,着力实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建设数字化水平。
以人民为中心的理念在《纲要》各个部分均有体现。例如在基本原则部分强调“坚持以人民为中心,一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”。在十个专题部分中也都有具体措施,例如“加快建设服务型政府,提高政务服务效能”“ 坚持传统服务与智能创新相结合,充分保障老年人基本服务需要”“健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”“着眼提高人民群众满意度,着力实现行政执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”,等等。法治政府建设不能政府自说自话,必须以人民满意不满意作为重要标准。
二、高度重视法治化营商环境的建设
健全政府机构职能体系,推动更好发挥政府作用,厘清政府和市场、政府和社会关系,推动有效市场和有为政府更好结合,尤其在推动营商环境优化上着力甚多。第一,政府职能上,强化制定实施发展战略、规划、政策、标准等职能,更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为。严格执行市场准入负面清单,普遍落实“非禁即入”。第二,深入推进“放管服”改革。大力归并减少各类资质资格许可事项,降低准入门槛。有序推进“证照分离”改革全覆盖,将更多涉企经营许可事项纳入改革。积极推进“一业一证”改革,探索实现“一证准营”、跨地互认通用。第三,深化投资审批制度改革,推进投资领域行政执法监督,全面改善投资环境。第四,深入实施《优化营商环境条例》,依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。第五,健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。第六,加强政企沟通,在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见。第七,加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。强化公平竞争审查制度刚性约束,及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。第八,规范涉企行政检查,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。除有法定依据外,严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。
三、深化基层改革和法治建设,补齐法治政府建设最短板
基层是政府治理的基础,也是政策、法律实施的最后一公里。同时,基层也是法治政府建设的短板和薄弱环节。《纲要》从构建简约高效的基层管理体制和深化行政执法体制等方面,推动基层法治政府建设。第一,实行基层扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜,鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制,加快制定不同层级行政执法装备配备标准,破解基层责权不匹配,人才匮乏等难点。第二,继续深化综合行政执法体制改革,坚持省(自治区)原则上不设行政执法队伍,设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级,县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制,乡镇(街道)逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。第三,稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层,坚持依法下放、试点先行,坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇(街道)与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。
四、适应风险社会,提高运用法治思维和法治方式应对突发事件的能力
政府管理实践中长期存在效率优先,兼顾公平的观念,尤其在急难险重等突发事件应对中,法治处于“说起来重要,忙起来不要”的尴尬境地。《纲要》提出在工作中树立越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政的理念,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。第一,完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法,系统梳理和修改应急管理相关法律法规。健全国家应急预案体系,完善国家突发公共事件总体和专项应急预案,以及各级各类突发事件应急预案。加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度,规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治理机制,增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度,切实保护公民个人信息。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化,规范行政权力边界。第二,提高突发事件依法处置能力。强化突发事件依法分级分类施策,增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则,完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。依法严厉打击利用突发事件哄抬物价等违法行为。第三,引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇(街道)、村(社区)应急处置组织体系,推动村(社区)依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务,完善激励保障措施。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。
五、强化依法问责和激励担当相结合
健全行政权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责,既要防止问责不力,也要防止问责泛化、简单化。落实“三个区分开来”要求,建立健全担当作为的激励和保护机制,切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极性,充分支持从实际出发担当作为、干事创业。
六、加快推进政务诚信建设,破解政府失信难题
针对现实中“新官不理旧事,新官不认旧账”等现象导致政府政策朝令夕改,缺乏稳定性与持续性的突出问题,《纲要》有针对性提出健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开,强化社会监督。建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。
七、适应信息社会的趋势,全面建设数字法治政府
第一,加快推进信息化平台建设。各省(自治区、直辖市)统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台,实现从省(自治区、直辖市)到村(社区)网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸,实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智慧城市建设,促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划,优化整合各类数据、网络平台,防止重复建设。建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台,实现现行有效的行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章及行政规范性文件的统一公开查询。第二,建立健全政务数据、行政规范性文件共享协调机制,进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任,推动数据共享和业务协同,形成高效运行的工作机制,构建全国一体化政务大数据体系,加强政务信息系统优化整合。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用,优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用,运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时,推进政府和公共服务机构数据开放共享,优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。第三,深入推进“互联网+”监管执法。加强国家“互联网+监管”系统建设,推行行政执法APP掌上执法。探索推行非现场监管。建立全国行政执法数据库。
(作者系对外经济贸易大学副校长、教授)
