“现在打‘飞的’已经是群众出行的常规操作了，可在改革开放前，坐飞机是一件很奢侈的事情，甚至有一段时期，县团级以上干部凭介绍信才能购买机票！”今昔对比，中国民用航空局原党组副书记、副局长，中国航空运输协会理事长李军如是说。
改革开放犹如一个巨大的引擎，助力我国民航展翅高飞、鹏程万里。李军给记者列出了一组数据：1978年，全行业旅客运输量230万人，世界综合排名仅为第37位，旅客运输量在国家综合交通体系中的比重很小；2017年，全行业累计完成运输总周转量约1083亿吨公里、旅客运输量约5.5亿人次、货邮运输量约706万吨，分别约是1978年的362倍、239倍和110倍，旅客运输量在国家综合交通运输体系中的比重已经从1978年的1.6%上升到2017年的29%。40年来，我国民航业实现了举世瞩目的快速发展，为国民经济建设和社会发展作出了积极贡献。
从1977年9月任原中国民用航空总局政治部干事，到2014年4月离任中国民用航空局副局长，李军在民航局机关和中央企业先后工作30多年，目睹了民航改革发展的全过程，深度参与了部分改革工作。在庆祝改革开放40周年之际，李军接受本报记者专访，分享了他了解的民航重大改革。
解放思想有阻力 三轮改革渐深入
改革开放40年来，民航经历了三轮重大改革。第一轮是1977年至1980年，由归军队管理改为用经济的办法来管理；第二轮是1984年至1992年，政企分开，航空公司、机场和服务保障系统分设；第三轮是2001年至2004年，航空企业与原民航总局脱钩，机场移交地方管理。
李军表示，民航过去政企不分，实行的是四级管理，即民航总局—地区管理局—省（区、市）管理局—航站。经过几轮改革，先后实现了政企分开，进行了机构精简，形成国家层面的中国民航局，按六大区域和新疆维吾尔自治区划设的地区管理局，并在除此以外的省（区、市）设立安全监管局。
从国家层面来说，民航管理机构多次更名，曾称中国民用航空总局或中国民用航空局。1980年改归国务院直接领导时，称民航总局，后改为民航局。1993年改称总局，并升格为正部级。2008年实行大部制改革，改为民航局，为归口交通运输部管理的国家局。
回忆起三轮重大改革，李军十分感慨：“改革过程真是非常不容易，需要冲破一些阻力、破除一些障碍。但在党中央、国务院的坚强领导下，大家还是凝心聚力，攻坚克难，坚持问题导向，积极稳妥地迈出了坚定的改革步伐。”
1977年起，民航第一轮重大改革——军政分管企业化，开始酝酿。邓小平同志是中国改革开放的总设计师，他亲自谋划并推动了民航的体制改革。据资料记载，在改革开放初期，邓小平每年都对民航作出重要指示，要求民航加快发展，改革开放要走在前面。
我国改革开放拉开序幕，是以1978年党的十一届三中全会为标志。不过，在1977年4月18日，邓小平即将恢复工作之时，就听取了原民航总局主要领导的汇报，明确指出，民航要集中抓好训练、整顿和改革。1978年10月9日，十一届三中全会召开前夕，邓小平对原民航总局主要领导说，民航在现代社会是不可缺少的部门，要想办法把步子迈得大一些。他特别强调：“按经济的办法来管理经济，要按企业来办。要把军队的一套改过来。”这一重要指示，为推动民航发展指明了方向，确定了民航改革的基调。1979年10月和1980年2月，他又专门谈到民航的改革与发展，并在1980年明确指出“民航一定要企业化”。
“邓小平同志所讲的企业化，是针对当时民航的军事化管理。”李军说，此前一段时间，民航纳入军队建制，在当时情况下对保持行业稳定和正常运转起到了重要作用，“但随着党和国家的工作重点转为以经济建设为中心，原有体制就不合时宜了。”
尽管过程中因为一些阻力，改革出现过停滞，但按照邓小平确定的方针，国务院、中央军委于1980年3月5日发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统对组织体制、规章制度、核算办法等进行了全面调整，民航第一轮重大改革顺利完成。
民航的第二轮重大改革，实行政企分开，航空公司、机场和服务保障系统分设。从1984年酝酿至1992年基本完成，持续8年。
在此期间，时任国务院副总理李鹏主管工交工作，对民航发展高度重视。李军介绍，针对当时民航发展很快，改革处于关键阶段，安全压力很大，需要加强领导，各方面需给予大力支持的情况，李鹏还提议专门设立“国务院民航工作办公会议”，研究解决民航重大问题。
李军回忆，1984年8月底至9月初，原民航局党委常委召开扩大会议，重点讨论了体制改革问题，会后向国务院报送了改革意见。1984年10月，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》。1985年1月7日，国务院批转《关于民航系统管理体制改革的报告》。国务院批准报告后，时任原民航局局长的胡逸洲从1986年4月17日起，亲自带领工作组到原民航成都管理局进行试点，目的是调查论证在政企分开、航空公司与机场等分设中，职能、业务、人员、资产如何合理配置。
据《李鹏经济日记》记载，他于1986年连续4次召集研究民航体制改革问题。8月17日的日记记录了所确定的三项原则：“（一）政企分开。（二）力量不过于分散。（三）保持竞争。”11月13日，李鹏副总理主持召开国务院民航工作办公会议，研究同意民航系统改革方案和实施步骤，1987年1月国务院正式行文批准。
1987年10月15日，中国民航西南地区管理局、中国西南航空公司、成都双流机场宣布成立。当年12月，进行了华东地区民航的改革。1988年至1990年相继完成华北、西北和东北地区民航的改革。1991年和1992年分步实施了中南地区民航改革。至此，民航新型管理体制架构基本形成，第二轮改革基本完成。
“李鹏同志组织反复研究改革实施方案，其中一个焦点，是成立几个航空公司为宜。原民航局报告并经中央原则同意的，是以原来6个地区管理局为基础，组建6个公司。但到正式实施时，大家对此有不同意见，有的主张成立两个或三个公司。经过反复论证，仍然维持成立6个公司。”李军告诉记者，应该看到，虽然后来又进行了重组，但在当时情况下，就地组建公司有利于平稳过渡，保持安全运行。
“当然，改革也很有难度，军企分开的改革推迟了一年，对政企分开认识也不完全一致，但改革潮流是大势所趋，我们要与世界接轨，就必须顺势而为。”李军笑着说。
民航第三轮重大改革，从2001年开始准备，2004年基本完成。主要是实施企业重组，与民航行业管理部门脱钩；在各省、自治区、直辖市将行政管理机构与机场分离，绝大多数机场移交地方管理。
李军回忆，这次企业重组是按“企业自愿、政府引导、发挥集团优势”的原则进行的。在原民航总局组织协调、企业通过沟通达成重组意向的基础上，国务院于2002年3月3日批准了民航体制改革方案。10月11日，原国家计委和原民航总局在北京人民大会堂召开民航企业改革重组大会，宣布中航、东航、南航三大航空集团公司和中航油、中航信、中航材三大服务保障集团公司成立。
他表示，实施这项改革，包含了三个方面的重要意义。一是进一步推进政企分开，也包括政资分开。二是扩大企业规模，支持做大做强。三是按照专业化要求，促进服务保障集团的发展。
“本轮改革的另一个重头戏，是对各省、区、市的民航单位，分别组建机场管理机构和航空安全监管办公室。除北京首都机场集团公司和西藏机场外，机场统一移交地方管理。先在山东、湖南、青海三省进行了试点，然后全面铺开。”李军回忆，他参加了重庆民航的体制改革和机场移交。
市场取向放运价 航空出行大众化
从普通消费群体坐不起飞机到航空出行常态化，李军说，除了国民经济发展、人民生活水平提高外，民航价格也逐步市场化。“民航运价形成机制改革，非常值得回味。”李军说。
李军介绍，我国民航国内航线自1950年8月开航到1997年9月，一直实行政府定价。民航国际航线运价则按照国际运价规则确定，明显高于国内运价。至1997年，国内航线运价每客公里平均水平，一类票价（境内乘客）为0.66元，二类票价（境外乘客）为0.94元。随着民航管理体制改革，特别是政企分开，实施企业化管理后，国家同意民航逐步提高价格水平。
1997年6月，原国家计委和原民航总局联合发出通知，自当年7月1日起，两种票价按每客公里平均0.75元，实行就中偏低并轨。由此，境外旅客运价降低了20%，境内旅客运价提高了13.6%。为减少对市场需求的影响，原民航总局决定，从当年9月份开始，试行运价幅度管理，即允许航空公司打折销售。
“实行国内航线运价幅度管理，是完全符合改革方向的，但在当时却没有坚持下去。”李军告诉记者，其主要原因是大家（主要为境内旅客）不能马上适应运价提高。同时，1997年发生亚洲金融危机，国内经济也在治理整顿，航空运输市场比较疲软，名义上提高运价抑制了需求。在这种情况下，航空公司竞争加剧，放松运价管理后竞相削价，收益水平大幅度下降，导致经济效益严重滑坡。为了扭转这种局面，原国家计委和原民航总局于1999年1月发出通知，要求航空公司按公布运价销售，不允许擅自降低或提高。这一通知当时被新闻媒体称为“禁折令”，实际上是中止了运价幅度管理。
李军于2001年4月担任原民航总局副局长，分管财务工作。“那时直属企业还没有脱钩，我们的一项重要任务是继续抓好扭亏增盈。所采取的一项主要措施，是制止暗扣销售。”他解释说，“所谓暗扣销售，是指航空公司不执行政府的限价政策，采取向销售代理返还收入等办法，由销售代理降价售票。”通过对这种行为进行查处，制止了收入流失，再加之其他措施，2001年原民航总局实现了一些盈利。2002年5月，原民航总局、原国家计委、公安部、原税务总局、原工商总局联合发出《关于坚决打击暗扣销售和非法经营销售国内机票行为、规范航空运输市场秩序的通知》，进一步强化整治，取得了更大效果。
李军坦言，采取以上措施，是当时情况下的权宜之计，既是必要的，也是被迫的。从根本上来说，还是要按市场化方向，改革运价管理体制。实际上，在稳定市场的同时，原民航总局在原国家计委的指导下进行研究，2002年就形成了一个草案，准备召开听证会听取意见，修改完善后推出。但是，2003年年初因“非典”受到耽搁。7月份疫情过后，全国第一个价格听证会召开，会后经国务院批准，原民航总局和国家发展改革委联合印发了《民航国内航空运输价格改革方案》，2004年4月20日开始实施。
“这次改革的基点，是由政府定价转变为政府指导价。具体来说就是政府确定基准价和浮动幅度，航空公司在此框架内自行决定销售价格。”李军说。
2004年出台的改革方案，对省区内与其他交通方式形成竞争的短途航线，实行了市场调节价，但数量很少。实施几年以后，在更大范围陆续放开。到目前为止，只有一少部分尚未形成充分竞争的航线实行政府指导价，总体上已过渡到市场调节的运价体制。与此同时，进行了机场收费、航油价格和其他收费管理的改革。
李军表示，民航不断深化价格体制改革，转换价格形成机制，成效逐步显现。从国家来说，航空运输快速发展。从企业来说，增强了经营活力，扩大了市场空间，增加了运输收益。尤其是对广大消费者来说，更是极大的利好，相当多的旅客是以低于平均运价水平购买机票的，越来越多的人坐得起飞机了，航空运输走向了大众化。
无论是三轮重大改革，还是蕴含其中的运价形成机制改革，民航为何能够一直在深化改革的道路上不断积极探索前进？李军认为，主要是因为现代化和国际性。
民航是一种现代化的交通运输方式，国家高度重视，改革开放也对其提出了极大需求，这都为民航发展提供了充足动力。另一方面，民航的国际属性非常强，需要积极与世界先进水平接轨，客观上促进了民航快速发展。
李军表示，进入新时代，中国民航局认真学习贯彻党的十九大精神，落实“一二三三四”总体思路，民航局机关和全行业全力施展新作为，处处呈现新气象，作为一个老民航人，感到十分欣慰。
采访尾声时，李军谈起了这些年来对写作的热爱。多年来，他笔耕不辍，编写了《中国民航年谱（1949—2010年）》《民航研究论丛》《民航发展改革文稿》等多部作品。他表示，文字是机关的一个门面，是机关干部必备的能力，写东西有利于促进思考、深化学习，提高自身综合素质，长年累月的坚持最终源于爱与责任，是对行业情结、事业感情的真实记录。
