推动地方性法规从纸上落到行动中
湖北荆州市人大常委会聚焦设区的市地方立法施行效果
“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”
明代万历首辅张居正400多年前的名言，挂在湖北省荆州市人大常委会副主任张钦办公室墙上。
如今，张居正故居所在地——荆州古城，正在掀起聚焦地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的具体行动。
2016年1月1日，作为设区的市，荆州市正式行使地方立法权。两年半来，荆州市共制定了3部地方性法规。今年下半年还将出台两部。
“一个不容忽视的问题是地方性法规面临实施难，特别是在行政执法、司法适用、普法宣传等方面，这个问题在全国具有普遍性、长期性、习惯性。”虽说地方性立法成就有目共睹，但张钦仍然看到了设区的市获得立法权之后可能面临的地方性法规实施难挑战。
忧虑
“你怎么会不知道市里的3部条例呢？”
“我是真不知道。”
“电视、报纸、网络都作了集中宣传，你没看？”
“我从来不看电视，更不看报纸。”
今年上半年，荆州市人大常委会在中心城区组织了一次大规模的地方性法规实施座谈会。座谈会上，张钦与一位执法部门的负责人有了上述对话。
这名负责人的回答，让张钦无言以对。
2016年获得地方立法权后，荆州市人大及其常委会至今已制定了《荆州市人民代表大会及其常委会立法条例》《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》。
这场座谈会，让张钦看到了地方性法规实施还有很长的路要走。
针对地方性法规实施难的问题，荆州市人大常委会组织开展座谈会、问卷调查、理论研讨、立法后评估，发现了问题所在——
力求通过立法解决的问题在立法后变化不大；
行政执法部门的职责在执法中仍然不够清晰，工作推诿问题时有发生；
地方性法规的司法适用率较低，方式比较单一且不规范，相关人员对地方性法规效力、地位的认识有差异，对地方性法规的执行是“参照”还是“依照”存在争议；
“谁执法谁普法”的普法责任制尚未得到有效实施。
荆州市城管局副局长游敏告诉《法制日报》记者，其实地方执法部门特别是城市管理者对地方性法规有天然的立法需求。
作为一线执法者，荆州市荆州区城管局局长刘巍很认同游敏所说。
刘巍提到了城市街头乱发小广告一事。
“说起小广告，市民都反感——自行车篮子里丢、汽车车窗上夹，还有一些培训机构在学校周边散发小广告。”刘巍说，很多市民打电话投诉，但苦于国家及湖北省级立法都没有明确规定，城管队员有时也很无奈。
今年1月1日起施行的《荆州市文明行为促进条例》，对乱发小广告的行为作出明文规定：公民应当维护公共环境卫生、爱护公共设施，不乱发小广告；违反规定的由城市管理部门给予警告，责令改正，拒不改正的，处200元以下罚款。
有了地方立法结合实际的细化规定，刘巍他们执法底气很足。
“地方立法要突出特色、有可操作性，这是地方性法规能从‘纸上法’变成‘行动法’的前提和基础。”荆州市人大常委会法制委员会副主任委员、长江大学法学院院长徐前权提醒，地方立法只有切口小、具体、可行，才能有旺盛生命力。
行动
怎么破解地方性法规特别是设区的市地方性法规适用率和知晓率不高的问题？
荆州市人大常委会探索具有荆州特色的推进地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的“三入”工作机制。
2017年12月21日，荆州市人大常委会分别印发了《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》贯彻实施工作方案，要求相关单位和部门抓好法规贯彻实施工作。
今年6月16日、26日，荆州市委书记、市人大常委会主任带领部分市人大常委会组成人员和人大代表，先后对《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》实施情况进行了执法检查。
针对目前古城保护中各自为政、九龙治水的问题，执法检查组要求迅速组建统一的古城保护机构，落实一个机构、一支队伍、一笔资金，做到体制顺畅、职责分明、条块结合、服务高效、执法严格、违法必究。
“文明行为促进条例是促进全国文明城市创建工作的‘尚方宝剑’，要坚定不移贯彻实施，确保宝剑出鞘，发挥法治实效。”执法检查组嘱托有关部门和单位。
荆州市人大常委会还专门制定了《2018年推进地方性法规实施计划》，将地方性法规进入执法、融入司法、列入普法作为重中之重。
目前，荆州市委法治办、荆州市普法依法治理办已分别将地方性法规“三入”纳入法治荆州建设和“七五”普法重点内容。
作为地方性法规“三入”试点单位，荆州市城管局、市普法依法治理办和荆州区人民法院、江陵县检察院已出台相关实施意见。
6月8日，荆州区法院出台关于依法适用地方性法规的暂行规定，从刑事、行政、民事审判等角度细化了地方性法规的适用问题，认为“地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。人民法院在相关领域的司法审判过程中，应当依法适用”。
6月28日，荆州市第五届人大常委会第十二次会议听取了市政府关于贯彻实施《荆州古城保护条例》情况的报告。
“我们将探索设立荆州古城管委会，统筹开展荆州古城保护利用工作；高水平编制古城保护相关规划，对超过控制高度的建筑有计划采取拆除或降层处理。”荆州市副市长孙玉秋说，将强化古城环境风貌整治，完善配套公共设施，在城门周边增设具有一定规模的旅游停车场等。
期待
今年3月，因规划设计不符合《荆州古城保护条例》的规定，荆州宾馆主体楼外立面改造工程被叫停。
荆州宾馆在荆州历史文化名城保护规划确定的古城历史城区。2017年下半年，宾馆开始改扩建。
荆州市荆州区城市管理行政执法局接到群众举报，称荆州宾馆外立面改造有可能与古城建筑风格不相符。
《荆州古城保护条例》规定，古城范围内不得新建、扩建工业企业；其他新建、改建、扩建项目，应当符合古城历史风貌和保护规划。
根据群众举报和实地勘察，荆州区城市管理行政执法局依法向荆州宾馆下达了责令限期改正通知书、责令停止建设决定书，要求其先期补办规划许可等。
刘巍告诉《法制日报》记者，古城保护条例细化了古城保护的规定，让他们在执法中“有法可依”。
在张钦看来，地方立法特别是设区的市立法要特别注意实用性，尽量减少倡导性的条款，增加可执行条款，做到具体、可行。
一些基层立法研究者认为，随着地方立法权主体的扩大，各地的立法热情高涨，出台的地方性法规越来越多，立法质量不高的地方性法规也相对增多，造成执法司法者在适用这些地方性法规时无所适从。
“地方性法规实施难的问题并非是地方立法权主体扩大之后出现的新问题。”张钦认为，地方性法规实施难既有部门及执法司法人员等主观原因，也有立法方面的客观原因。
《法制日报》记者了解到，荆州市人大常委会将推动出台关于推进地方性法规实施的决定，明确政府及其部门在地方性法规实施中的职责和任务；督促市政府及其有关部门和法院、检察院出台关于推进地方性法规实施的具体措施；对地方性法规进行立法后评估工作。
“荆州市委和市人大常委会高度重视推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的‘三入’工作，积极推动长效机制的形成，不断提高立法质量，宁缺毋滥，充分发挥地方性法规定分止争的‘规矩’作用。”张钦说。
