由分业监管走向目标监管
“这次金融监管体制改革方案，不是简单的‘分久必合、合久必分’，而是基于对中国金融行业出现的新风险进行的判断。”3月14日，全国人大代表、湖北银监局局长赖秀福在湖北代表团大会上发言称，此次机构改革方案“没有回避对权力和利益的调整”，强化了功能监管和行为监管，有利于消费者权益的保护、维护金融体系的安全稳定。
纵观我国金融监管机构沿革，监管体制曾经历混业监管到分业监管的过程。建国至上世纪90年代初，金融监管基本由人民银行集中主导。随着我国经济体制改革的步伐不断加快，中国的金融监管体系也从人民银行统一监管逐步走向分业监管。1992年到1999年期间，根据《关于金融体制改革的决定》逐渐明确了保险、证券、银行实行分业经营、分业监管的原则。
从近年来金融业发展的情况来看，分业监管已经不适应混业经营的发展趋势，尤其当包括商业银行在内的金融机构多元化发展，跨市场、跨行业的业务链条延长时，出现了部分领域监管不到位，监管空白，并且监管套利的情况。2015年的股市大跌、宝万之争、侨兴债等重大事件都对现有的监管体系提出了挑战。金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围。
楼继伟在第十六届企业高层发展论坛上表示，中国目前已经是混业发展到极致的金融市场，同业、通道、嵌套、非标等层出不穷，相互叠加，必须穿透到产品底层，才能识别真正的风险收益特征。
此外，“一行三会”在监管过程中沟通不足现象较为严重，沟通效率低下，监管信息的分享机制不够畅通也是此前监管体制备受争议的原因之一。尤其近年来伴随着新兴的金融业态的出现和快速发展，监管机构和金融管理部门的沟通、协调也不到位，对这些新兴金融业态的行为和风险监管缺位。
李克强总理3月20日在记者会上表示，此次机构改革将银监会和保监会合并，是要防止规避监管的行为发生。
银监会国际部主任范文仲认为，监管时不应只看机构的名称，“不论是理财、信托、基金还是Fintech(金融科技)、P2P、众筹，不要看名称，只要具有社会资金归集功能的就要明确准入的要求；只要进行显性或隐性收益承诺的，就要具备负资本和拨备的损失吸收能力；只要存在期限错配、流动性转换这种特质，就要遵守相应的流动性风险管理规则。”他表示，很多人把宏观审慎理解为监管的架构或者哪些机构要扮演更主要的角色，其实监管的架构变革只是表象，最关键的还是监管的原则和理念。
发展、监管职能分离，将“监管姓监”落到实处
值得注意的是，此次金融监管体制改革方案将银行业、保险业的重要立法权及审慎规制权划入了中国人民银行。金融监管部门不再负责发展规划，相关问题由金融委统一规划，以实现发展职能和监管职能的分离，有利于将“监管姓监”真正落到实处。
央行前行长周小川在全国两会新闻发布会上表示，有关金融机构改革的主要思路已经在2017年7月召开的金融工作会议后披露，比如成立了国务院金融稳定与发展委员会，其办公室放在人民银行，这都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到重要作用，还有一些工作也需要人民银行牵头。
徐忠在撰文中指出，分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。二是有利于防范化解系统性金融风险。由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。
从国际上来看，在混业经营模式下建立起由央行统筹审慎监管和行为监管的综合监管框架，是2008年全球金融危机后国际社会的普遍做法。以英国为例，金融危机后，原本将审慎监管从苏格兰银行剥离的做法被否认，苏格兰银行再次承担了集货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管的监管职责，就是为了适应混业经营下强化统一监管的现实需要。
《中国经济周刊》记者了解到，银监会和保监会内部都设置了审慎规制局和法规局，组建之后这两个部门是否保留目前还是未知数。前述银保监会人士表示，目前内部正在研究制定“三定”方案，其中就涉及界定“重要法律法规”和“审慎监管基本制度”，“二者之间既不能出现监管空白，也不能出现监管重复，以免增加不同部门博弈的成本，未来监管资源如何整合还是未知数。”
《中国经济周刊》记者 张燕 | 北京报道
(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第13期)
