——第五次全国金融工作会议精神解读

在这次全国金融工作会议上,习近平总书记指出,金融安全是国家安全的重要组成部分。防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。强调“要加强金融监管协调、补齐监管短板”,并把“强化监管”作为做好金融工作四个重要原则之一。

近年来,我国金融业与实体经济之间的失衡不断加剧,各类金融风险时有发生。这些风险固然有经济下行和结构调整等周期性因素的影响,但与监管体制自身存在着缺陷密不可分。改变目前金融分业监管格局、建立统一的金融监管机构,从宏观和整体的角度来防范系统性金融风险,已经迫在眉睫。

第五次全国金融工作会议在“推进构建现代金融监管框架”方面,体现了这样几个重要理念:

设立国务院金融稳定发展委员会,达到“协调统一监管”的目的。我国从20世纪90年代开始,逐渐形成了“分业+分段”监管模式,“一行三会”各司其职,监管标准不统一、监管理念不统一、监管步调不一致。现代金融市场和金融体系都是紧密关联在一起的,存在复杂的网络特征和联动关系。保持现有的“一行三会”格局不变, 成立国务院金融稳定发展委员会,不仅能解决“一行三会”的协调统一问题,而且从体制上根本上解决了“铁路警察,各管一段”的弊端。

强化人民银行宏观审慎管理,防范“系统性金融风险”。从微观审慎监管,到宏观审慎监管,再到宏观与微观审慎监管协调,是近年来金融监管的变化趋势。理论上,宏观审慎监管的目标在于确保整个金融体系的稳定,防范系统性金融风险,减少金融危机带来的宏观经济损失;微观审慎监管旨在控制个体风险,避免单个金融机构爆发危机,保护金融参与者利益。但在实践中,央行作为名义上的宏观审慎管理者和形式上的监管协调者,在与“三会”微观审慎监管者相协调过程中,二者目标存在一定的冲突,使得金融调控宏观效果大打折扣。有必要强化人民银行在宏观审慎管理方面的突出地位和作用。

重视行为监管,体现了“双峰”监管理念。“双峰”理念是英国经济学家迈克·泰勒在1995年提出的,他认为金融监管的目标应当是“双峰”的:一是实施审慎监管,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险;二是实施行为监管,旨在纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保护消费者和投资者利益。二者相得益彰,形成天然的合作。本轮国际金融危机后,在全球 33 个发达国家中,澳大利亚和荷兰的金融体系之所以迅速恢复,与其最早采取双峰式监管模式有着密不可分的关系。危机后,如何体现“双峰”监管理念,已成为各国监管改革中的重要环节。

加强功能监管,避免“监管真空”与“交叉监管”同时并存的现象。“功能监管”是依据金融体系的基本功能和金融产品的性质而设计的监管,是一种对穿透产品的“横向”全链条监管,以防监管套利,提高市场效率、促进公平竞争。与功能监管相对应的是“机构监管”,是指由不同的监管部门对不同的金融机构分别实施监管,是对一家金融机构从生到死的全程“纵向”监管,严格的防火墙制度减小了各类金融机构间风险的传递。目前,我国实行的是分业监管。但近年来,随着金融综合经营的发展,金融风险出现跨业、跨市场的交叉与传染,“机构监管”对于多层嵌套、横跨多监管部门的金融产品,难以形成穿透式约束。如资产管理领域的险资举牌,涉及保险资金运用、银行理财、证券投资等,交易链条很长,分段监管可能符合各监管部门的要求,但从全链条角度看,明显突破了投资者适当性等监管要求。功能监管能有效弥补“机构监管”的不足。美国经济学家罗伯特·默顿认为机构监管转向功能监管将是不可避免的趋势。新加坡是第一个实现功能监管的国家,美国在1999年通过《金融服务现代化法》,确定了功能监管的框架。 在我国未来的监管体制中,需要加探索机构监管与功能监管的协调与合作机制。

加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,以实现“监管信息共享”。金融业作为一个典型的信息密集型产业部门,每时每刻都在产生大量的金融数据。宏观审慎监管目标需要整合来自不同金融部门的微观数据,这与多头统计、标准不一的现行微观金融数据统计体系之间存在着矛盾,国际货币基金组织和金融稳定委员会把这种现象称之为 “数据缺口”或 “信息缺口” 。目前,我国金融监管信息在收集与使用上就存在着这样的困境。数据统一,信息共享,是金融监管统一的基础,没有跨市场、跨平台、跨平台的数据库,要实现穿透式的金融监管是不可能的。 只有建立独立的金融信息中心,形成集中、 统一、高效的金融信息系统,才可能防止数据统计的重复或遗漏。这就需要不仅在金融统计制度上标准要统一,而且金融数据库也要集中统一。(人民日报中央厨房·点金工作室董小君 国家行政学院经济学部副主任)