“黑飞”存多重隐患危害公共安全
无人机无序飞行极易干扰军民飞行器正常运行，甚至可能酿成飞行事故，给国家和人民生命财产造成损失。
《法制日报》记者查阅资料发现，今年以来，国内已有多家机场多次发生无人机等飞行物入侵机场净空保护区、妨碍航班运行安全的事件。2月3日，深圳机场有三个航班机组同时报告，在飞机起飞或落地过程中发现疑似无人机的不明升空物，威胁飞行安全。空管部门在接报后采取紧急措施，调整进出港航班间隔的同时指挥空中飞机避让，导致多个出港航班出现不同程度的延误。
对于无人机“黑飞”的危害，重庆市公安局有关负责人称，根据相关实验，一只重1.8千克的鸟与一架飞行速度为960公里/小时的大飞机相撞，产生的冲击力比炮弹还大。一般的消费级无人机的重量为1.5千克至150千克，通常由质地坚硬的材料制成，无人机若与高速飞行的飞机相撞，严重时可能造成机毁人亡的惨剧。另外还可能造成地面人身财产安全(坠机落体)等。
无人机存在的主要隐患风险不仅仅是对航班正常飞行的干扰。记者调查了解到，使用无人机随意高空航拍还容易造成重要军事目标的暴露。
据了解，目前，重庆市无人机飞行限高多在500米左右，自带摄像头在500米高空可拍摄0.5千米范围的图像，经过改装的无人机还可搭载性能更高的摄像器材，从而获得更加清晰的图像。
一些摄影爱好者常常利用无人机进行高空航拍，并将航拍图片上传至互联网供网友分享，个别爱好者为获取点击率和知名度，特意上传一些敏感区域航拍照片，使重要军事设施暴露，带来泄密隐患。
记者调查发现，有人曾在重庆某军事基地附近放飞无人机，发现通过安装在无人机上的摄像头可以清晰拍摄基地内部全貌。
此外，由于无人机目标小、速度快、易操控、隐蔽性强，且具有一定的负重能力，加之可随意购买使用，有可能被别有用心人员利用，成为开展非法活动的工具。
在回答《法制日报》记者关于利用无人机实施违法行为会受到怎样处罚的问题时，重庆市公安局有关负责人表示，不论是否经过批准，利用无人机实施扰乱单位秩序、寻衅滋事等违反治安管理的行为，公安机关都有权依照治安管理处罚法相关规定给予处罚，特别是在“通告”确定的区域内，因其违法飞行活动易造成严重后果，公安机关将依法处罚。另外，驾驶(操控)无人机的人员未取得操作(驾驶)资格证明文件的，公安机关亦有权依法给予治安管理处罚。
监管措施滞后立法迫在眉睫
“‘黑飞’无人机通常是遭到举报后被查处，执法部门通常是公安机关。使用者即使拿到无人机驾照，会不会出现有证而不被相关部门认可的情况？”已经从事无人机航拍1年多的贺某认为，监管部门之间职责不明确，是他进行无人机驾驶最担心的事情。
无人机“黑飞”，相关部门将如何处置？重庆市公安局相关负责人介绍说，国家已经明确规定了无人机管理的职责。
空军负责空域划设及监管，组织对空中不明情况的查证处置，参与违法违规飞行活动的地面查处；民航负责无人机登记、驾驶员管理、飞行管理、飞行审批报备，对违规飞行活动进行地面查处；地方公安机关负责违法违规飞行器降落后的秩序维护和现场处置，配合有关单位对违法违规飞行的单位和个人进行查处。
另外，公安机关根据治安管理处罚法第二十三条第二项，可以对严重扰乱社会秩序的行为和第六十四条第二项之规定对无证驾驶行为给予治安处罚。
公安机关在具体处置过程中，根据相关法律法规，对构成犯罪的依法追究刑事责任，对违反治安管理的给予治安处罚，其他情况移交相关部门处理。
“通告”的发布，也表明公安机关已经意识到无人机对于公共安全的危害，并力求参与到对无人机的有效监管中。
根据“通告”规定，未经审批不得飞行无人机。这一规定有何法律依据？重庆市公安局有关负责人表示，国务院、中央军委根据《中华人民共和国民用航空法》联合制定的行政法规《通用航空飞行管制条例》明确规定了使用机场飞行空域、航路、航线及需要划设临时飞行空域的，均应当向飞行管制部门提出申请，经飞行管制部门批准后方可使用空域，以及实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照批准权限，经批准后方可实施等。因此，“通告”要求未经依法审批不得飞行无人机，有充分的法律依据。
“与井喷式发展的无人机市场相比，相关立法存在缺失、监管措施比较滞后。”中国民航大学副研究员刘晓山认为。
由于无人机“黑飞”闯祸不断，世界各国都在抓紧完善相关管理条例。目前我国关于无人机的法律法规存在较大空白，而美国在相关领域的经验，尤其是在空域的管理和划分方面的经验于我国而言具有一定借鉴意义。
美国联邦航空管理局(FAA)对于美国境内的无人机管理一向以严格著称，前不久，FAA刚对芝加哥航拍公司开出了20万美元的罚单。而紧接着美国新罕布尔州便出台了无人机管理法案，严格程度较FAA更胜一筹，业界称其为史上最严。
目前，我国出台了《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定，但上述规定的内容比较宏观、笼统，对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则，特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范。
据重庆市公安局相关负责人介绍，针对无人机领域中出现的新情况、新问题，国家空管委组织起草了《无人机飞行管理规定》《低空空域使用管理规定》等文件，对无人机的登记、飞行管理、空域使用等作出了全面规定，正在公开征求意见；公安部公布了治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)，其中新增了对无人机违法飞行的治安处罚条款，也正在公开征求意见。
西南政法大学行政法学院讲师杜苏认为，公安机关有必要介入无人机的监管，要加强法治宣传和执法力度，严厉打击利用无人机开展违法犯罪活动。执法中会有无人机捕获的问题，作为强制行为最好也由公安机关来实施，这样也能对接现有法律框架，目前空警也是民航和公安双重领导。
“在空中，民航一般自己可以处理，但在地上离了公安肯定不行。试想民航带人在居民小区里四处抓‘黑飞’,这就很不正常了。”杜苏说。
杜苏认为，无人机参照载人航空器制定一个管理标准不难，但最好以部门规章的形式颁布，不要以政府内部文件的形式发布。目前专业立法领域经常出现的问题是，法律非常粗疏，各种概念全靠内部文件界定，但内部文件又不属于立法法上说的法源，很容易发生合法性争议，导致全盘效力紊乱。
□ 本报记者 吴晓锋
