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国务院研究室信息司副司长解读政府工作报告

新闻中心-中国网 news.china.com.cn  时间: 2011-03-14    责任编辑: 李识君

《瞭望》文章:市场体制改革新突破口

“我们要以更大的决心和勇气推进改革……全面推进经济、政治、文化、社会等各方面改革创新,从根本上破除体制机制障碍,最大限度解放和发展生产力……”

——2011年政府工作报告

文/《瞭望》新闻周刊记者王健君张辉

“如果仔细研读温总理的政府工作报告,就会发现通篇都在谈改革。对改革的态度和勇气,非常坚决。”3月10日,国务院研究室信息司副司长向东接受《瞭望》新闻周刊采访时说,应从深化改革角度认识和理解2011年政府工作报告的新特点和新内涵,“政府工作报告集中表述了一个重大判断:必须继续推进改革,才能消除制约经济社会发展的体制机制障碍,为促进科学发展和加快转变经济发展方式提供制度保障。”

今春全国两会期间,许多代表审议讨论政府工作报告时,都感受到了这个鲜明特点。“政府工作报告的一大亮点或者难点就是改革。”全国人大代表、中国石化集团公司总经理助理、胜利石油管理局局长王立新直言自己比较关注改革,“不深化改革,就不能建立完善的社会主义市场经济体制,很多问题也难以解决。报告中提到很多需要深化改革的领域,都很务实。”

不过,态度和勇气的坚决,也暗示当前中国改革已经进入“深水区”。国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源向《瞭望》新闻周刊解释说,“我们社会主义市场经济体制已经初步建立,但逐步完善,尤其是推动以经济体制改革为主,进而协调推进政治、文化、社会等改革的任务还十分艰巨;我们已经建立了经济发展或者快速发展的体制机制,但在如何促进科学发展的制度建设方面还相对滞后。”

按照他的分析,目前,中国正在从下中等收入国家向上中等收入国家迈进,作为中等收入国家,其成败关键,已经不再是基本技术和劳动力,而是极端需要而又供给不足的体制机制,“越是到中等收入国家阶段,利益格局调整就越困难。”

在向东看来,改革就会涉及利益调整,打破既有利益格局,而不合时宜的利益体,必然会竭力维护既有格局,“即便如此,历届政府在改革问题上都是一致的。”正如政府工作报告所言,“必须坚持把改革开放作为经济社会发展的根本动力。”

具体到政府工作报告改革工作部署,向东向本刊记者透露,“报告尽管篇幅有限,只要报告中提到的改革领域,都有具体方案。”展望2011年乃至“十二五”期间的市场体制改革工作,他认为将会在六个方面实现关键性突破,为2020年建立完善的社会主义市场经济体制奠定根本性基础。

继续推动国有经济战略性调整

“虽然国有经济的比重在降低,但综合实力、影响力、控制力大大增强。”向东介绍说,目前,中央企业超过80%的资产集中在石油石化、电力、国防和通信等关系国计民生的关键领域,以及运输、矿业、冶金和机械等支柱行业。到2010年底,全部122家央企资产总额达到24.3万亿元,净资产9.5万亿元,净利润8489.8亿元。

“十二五”时期,向东指出,继续推进国有经济战略性调整,“关键是把着力点始终放在做强做优、提升综合素质和业务核心竞争力上,通过实施转型升级、科技创新、国际化经营、人才强企和和谐发展战略,全面提升中央企业整体素质和发展质量。”

其一,继续推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。具体而言,合理收缩中央企业分布范围,推动国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中,推动国有资本向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中,推动国有资本向国有企业主业集中。

其二,继续深化国有企业改革。鼓励中央企业进行不留存续资产的整体上市,主业资产已经整体上市的,通过多种途径实施集团层面整体上市。

其三,进一步健全国有资产监管体制。加快企业国有资产基础管理条例等重点立法;强化全员业绩考核,增强考核的针对性、有效性;合理调控中央企业职工收入分配水平,完善中央企业负责人薪酬管理和福利保障制度;进一步完善出资人财务监督和产权管理;整合监管资源,切实提高监管的有效性。定期向社会发布国有企业改革发展信息和国有资产的经营情况,稳步推进央企财务信息公开;加快建立健全国有金融资产、非经营性资产、自然资源资产监管体制和境外国有资产监管体制。

大力促进非公有制经济发展

“十一五”时期,我国推出了一系列促进公有制经济发展的法律法规和政策措施,公有制经济发展取得新的重要进展。2005年底至2010年6月,全国登记注册的私营企业从430万家发展到789.4万家,占全国实有企业数的72.4%;注册资本由6.1万亿元增长到16.5万亿元。个体工商户由2463.9万户发展到3328.4万户,注册资金由5809.5亿元增长到1.2万亿元。规模以上民营企业前500家户均营业收入总额从2005年的41.6亿元发展到2009年的94.7亿元。民营上市公司由2005年的402家增加到2009年的972家。

目前,个体、私营企业提供的就业人员占全部新增就业的90%。我国现有民营科技企业15万家,国内发明专利的65%和新产品开发的80%均来自中小企业。“十一五”前四年,私营企业进出口总额以高于全国增长率19%以上的速度增长。

不过,向东也指出,目前民营企业在平等使用生产要素、平等竞争、平等受到法律保护方面以及市场准入上,仍存在一些体制障碍,“‘十二五’期间,将继续坚持完善基本经济制度,毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。”

其一,加快构建各种所有制经济依法平等使用生产要素的制度环境。要以平等使用金融资源为重要取向,进一步推进金融体制改革;以平等使用科技资源为重要取向,进一步推进科技体制改革;以平等使用人才资源为取向,推进人才体制和培训体系改革;以平等使用财政资源为重要取向,推进府投资体制和采购体制改革。

其二,加快构建各种所有制经济依法平等公平参与市场竞争的制度环境。要健全公平的市场准入制度。凡是法律没有禁入的行业和领域,都应鼓励民间资本进入,凡是对外资开放和承诺开放的领域,都应向国内民间资本开放;要健全公平的产权交易制度,促进民间资本的重组、联合和参与国有企业改革;要健全公平的对外投资政策体系,支持民营企业参与国际经济合作与竞争。

其三,加快构建各种所有制经济同等受到法律保护的制度环境。要继续完善中国特色社会主义物权制度,切实解决不同性质市场主体和法人平等保护问题。完善鼓励、支持、引导非公有制经济发展的法律制度,彻底清理修改不利于民间投资发展的法规。全面清理、精简或整合涉及民间投资管理的行政审批事项和涉企收费。

深化财税体制改革

向东介绍说,“十二五”期间,财税体制改革的方向是积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。

首先,着眼于促进基本公共服务均等化,健全财力与事权相匹配的财政体制。

其一,力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任;其二,增加一般性转移支付规模和比例,分类规范专项转移支付项目,进一步提高转移支付资金使用效益;其三,推进省以下财政体制改革,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移;其四,把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置,力争在“十二五”前三年基本建立起县级基本财力保障机制,后期逐步提高保障水平。

其次,着眼于提高预算完整性和透明度,完善预算编制、执行和管理制度。

一是完善政府预算体系。健全公共财政预算,提高公共财政收入质量;强化政府性基金预算管理,提高基金预算的规范性和透明度;完善国有资本经营预算收支政策,扩大中央国有资本经营预算试行范围,加快推动地方国有资本经营预算工作;规范社会保险基金预算,扩大社会保险基金预算编报范围;取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理。

二是健全预算管理制度。深化政府收支分类改革,完善支出标准体系;进一步增强地方预算编制的完整性;加强预算执行管理;依法加强税收征管,强化非税收入管理;完善各单位部门预算执行管理制度;深化部门预算、国库集中收付、政府采购等制度改革;建立健全预算绩效管理制度。

三是健全完整规范的预算公开制度。在完善预算编制的基础上,进一步扩大公开范围,细化公开内容。结合修订预算法,明确预算公开的原则和主体,完善预算信息披露制度,强化预算公开责任制度,加快预算公开的法制化、规范化进程。

再有,着眼于完善有利于科学发展的税收制度,深化税制改革。

其一,强化税收促进经济发展方式转变的作用。稳步扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,逐步消除重复征税;充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用;完善企业所得税制度,鼓励科技创新;全面改革资源税;开征环境保护税。

其二,充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革,加大对高收入者的调节力度;完善消费税制度,进一步发挥其调节收入分配的作用;研究推进房地产税改革,完善财产税制度;健全社会保障筹资机制。

其三,逐步健全地方税体系。在统一税政的前提下,赋予省级政府适当税政管理权限,培育地方支柱税源。对于一般地方税税种,在中央统一立法的基础上,赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权,并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法。

深化金融体制改革

向东指出,首先,要深化金融机构改革。继续深化国家控股的大型金融机构改革。建立存款保险制度。促进证券期货经纪机构规范发展。强化保险机构的创新服务能力和风险内控能力,加强保险业偿付能力监管,深化保险资金运用管理体制改革,稳步提高资金运作水平。促进金融资产管理公司商业化转型。积极稳妥推进金融业综合经营试点。

其次,加快多层次金融市场体系建设。显著提高直接融资比重。增强流动性管理功能。深化股票发审制度市场化改革,探索建立国际板市场。积极发展债券市场,稳步推进资产证券化。推进期货和金融衍生品市场发展。规范发展私募基金市场。完善市场法律法规。继续推动资产管理、外汇、黄金市场发展。

其三,完善金融调控机制。优化货币政策目标体系,健全货币政策决策机制,改善货币政策的传导机制和环境。构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架,建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。稳步推进利率市场化改革。完善以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度,推进外汇管理体制改革,扩大人民币跨境使用,逐步实现人民币资本项目可兑换。改进外汇储备经营管理,拓宽使用渠道,提高收益水平。

其四,加强金融监管。完善金融监管体制机制,加强金融监管协调,健全金融监管机构之间与宏观调控部门之间的协调机制。完善地方政府金融管理体制。制定跨行业、跨市场金融监管规则,强化对系统重要性金融机构的监管。

资源产品价格和环保收费改革

“推进资源性产品价格和环保收费改革,是完善社会主义市场经济体制的重点任务,是加快转变经济发展方式的迫切要求。”向东指出,推进这项改革,必须坚持市场化改革取向,“同时,要妥善处理好各方面的利益关系,在当前物价水平比较高的情况下,要把握好改革的时机、节奏和力度,改革不能影响群众的生活尤其是低收入群众的基本生活。”2011年工作重点主要有四方面:

其一,完善成品油、天然气价格形成机制。目前成品油定价机制,仍存在一定不足:价格调整滞后不能及时反映市场变化;由于成品油价格公式透明、调价周期过长、市场调价预期显性化,引发的市场投机现象比较突出等。下一步完善成品油价格形成机制,重点是将滞后价格变为适时价格,建立与国际市场变动相适应,反映国内市场供求特征的成品油价格形成机制,并有利于保障国内石油供应的稳定性;要进一步规范天然气价格管理,逐步提高天然气价格,完善价格形成机制,建立天然气价格随生产运行成本动态调整的机制。

其二,完善各类电价定价机制。对居民用电实行阶梯价格,按照电力消费量分段定价,即居民用电越多,支付的电价水平将呈阶梯状逐级递增;要形成保证电网企业合理利润、有利于促进电网持续健康发展的输配电价格机制;实施峰谷分时电价、丰枯季节上网电价和可再生能源发电优惠电价政策;全面实行峰谷分时电价,逐步建立反映市场需求和能源短缺的销售电价机制。

其三,推进水价改革。目前已经在全国17个大中城市开展阶梯水价制度。扩大水资源费征收范围,提高水资源费征收的标准;实行农业用水计量收费,推行面向农民的终端水价制度;提高水利工程和城市供水价格,推行居民用水阶梯价格制度;完善取水许可证制度;探索建立水权市场,在有条件的地区实行水权有偿转让。

第四,开展排污权有偿使用和交易试点。这项改革试点目前已经扩大到7个省区市。今年要研究制定开展排污权有偿使用和交易试点的指导意见。

积极稳妥分类推进事业单位改革

目前,我国有126万个事业单位,在3000多万正式职工中,教育、卫生和农技服务从业人员三项相加,占总人数的3/4。其中,教育系统人员即达到一半左右。另有900万离、退休人员,总数超过4000万人。向东指出,“推进这项改革,难度很大,任务繁重。主要是改革涉及人员多、行业面宽;机构类别比较庞杂,不是简单的执法类、公益类和经营类的归类就可以界定清楚的。”

他分析说,由于我国该纳入公务员管理的部门没有纳入公务员管理,使一些公共机构利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象很普遍,把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组织结构和管理方式,强化了公共机构的官僚化,造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。

《公务员法》颁布以后,有些单位既有公务员,也有事业编制人员,界线进一步模糊。人员知识素质和业务素质差异很大,特别是事业单位聚集了各行各业的大量人才,改革如果不能建立一个有效的制度激励机制,发挥事业单位员工的积极性,将会造成公共服务质量和效率的大幅度下降,对政府威信造成很大的损失。个别事业单位对部门利益和个人利益的追求,偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外,已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破,成为事业单位改革的最大阻力。

因此,事业单位改革既有紧迫性,也有必要性。根据中央的部署,事业单位改革的总体目标是:到2020年,建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制,构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。改革的主要思路将按照政事分开、事企分开和管办分开、营利性和非营利性分开的要求,总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进。

向东介绍说,按照现行改革方案,主要是将现有事业单位化分成三类:一类是主要承担行政职能的事业单位,这类单位属于“政事不分”。要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;第二类是主要从事生产经营活动的,属于“事企不分”。此类事业单位要逐步转制为企业,让其走向市场,实行企业化经营理;第三类是主要从事公益服务的事业单位。要进一步整合资源,强化公益属性,加强政府监管。对这类事业单位虽继续保留,但要改革管理体制、运行机制,探索建立法人治理结构,还要改革人事制度、收入分配制度、社会保险制度,完善财政支持政策。□

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