发起平津战役，歼灭华北“剿总”傅作义集团，是中央军委和毛泽东等早在辽沈战役结束前后就确定了的。当时的预案是1949年1月开始，准备打半年。
但不久，中央军委和毛泽东又改变了这个计划，决定提早发起平津战役。这是依据战争形势的迅猛发展和傅作义集团的动态而适时作出的一项英明的战略决策。中国人民解放军在战争的第三年的头四个月，即1948年7月至11月，共歼灭国民党军100万人，使国民党军队由发动内战时的430万人急剧下降到290万人左右；而中国人民解放军则由120万人迅速上升到300万人。国民党政府伴随着军事上的严重失利，在政治上和经济上已经陷入四分五裂、土崩瓦解的境地。在华北战场上，华北“剿总”傅作义集团已经面临东北、华北人民解放军的联合打击，惶惶不可终日。在这种情况下，蒋介石同傅作义等人进行了一系列的紧急磋商。11月3日，蒋介石政府的国防部长何应钦召开作战会议，提出华北傅作义集团沿津浦路南下夺取济南，以后即在山东作战；旋即又主张把傅作义集团运至青岛，再海运江南。何应钦的意图，实际上就是蒋介石的意图，即放弃平、津、张、唐等地，将华北国民党军撤往南方。
11月4日，傅作义飞到南京，同何应钦、顾祝同（蒋军参谋总长）、白崇禧（华中“剿总”总司令）、郭汝瑰（国防部作战厅厅长）等人，专门研究华北作战问题。何应钦向傅作义转达了蒋介石要他南撤的想法。但是，傅作义不同意南撤，主张固守平、津、张、唐地区，并说他有办法守得住。于是，蒋、傅暂时统一了意见：固守平、津、张、唐，同时确实控制天津、塘沽、大沽等港口。
傅作义根据固守方针，一面加紧扩兵，一面收缩兵力，调整部署。
中央军委和毛泽东密切注视着傅作义集团的种种动态。11月7日，中央军委根据掌握的情况，分析判断傅作义有采取三种行动方针的可能及对我之利弊：一是固守平、津，如敌取此项方针，对于我们是有利的；二是放弃平、津，率他的几个军退回绥远，蒋系各军撤至南京一带，如敌取此项方针，对我们有不利之处，但可不战而得平、津；三是放弃平、津，蒋、傅两系均撤至南京一带，如敌取此项方针，则对我利害各半。
11月6日开始的淮海战役，经过十几天的激烈战斗，已经取得了重大胜利，敌刘峙集团被分割，徐州陷入孤立。徐州是南京的屏障，徐州丧失就等于敞开了南京的大门。在这种情况下，平、津、张、唐的蒋、傅两系军队分别向西、向南两方撤退或集中向南方撤退的可能性就增大了。据此，周恩来于11月17日为中央军委起草致林彪、罗荣桓、刘亚楼并告中共东北局、华北局的电报中指出：“从全局看来，抑留蒋系24个师及傅系步骑16个师于华北来消灭，一则便利于东北野战军入关作战，二则将加速蒋匪统治的崩溃，使其江南防线无法组成，华东、中原两野战军既可继续在徐、淮地区歼敌，也便于东北野战军将来沿津浦路南下，直捣长江下游。”
从当时华北地区敌我两军力量对比看，我华北军区全部兵力约46万人，敌傅作义集团60万人，另敌太原绥靖公署主任阎锡山部10万余人。我军兵力尚不占优势，既要包围太原，又要抑留傅作义集团，任务重，兵力少，实难完成。只有东北野战军入关，才能实现这个目的。
11月18日，中央军委和毛泽东决定并下令东北野战军“各纵队以一二天时间完成出发准备，于21日或22日全军至少八个纵队取捷径以最快速度行进，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人，不使逃跑，并争取使中央军不战投降（此种可能很大）。”平津战役随即拉开序幕。