最早提出开展平原游击战的是刘少奇。抗战爆发后，刘少奇正确分析了国民党正面战场迅速溃败的形势，准确地估计到整个华北将会成为沦陷区。因此，他以高度的战略眼光，提出了应在华北广泛开展游击战争的方针。1937年8月初，即平津陷落不久，他就指示华北党组织：“我们在平津附近及日军后方，应普遍发动游击战。”8月21日，刘少奇致电张闻天，提出河北、北平、天津党组织的工作重心应集中在乡村组织游击战争。9月21日，八路军总部到达太原。刘少奇又向八路军的高级干部及地方党的干部明确提出：要广泛地准备游击战争。到9月下旬，根据新的形势，刘少奇主持中共北方局会议讨论确定了在华北开展游击战争的方针任务。其中主要是：目前的主要任务是援助平津附近乡村中的抗日游击战争，城市退出的干部人员，应到乡村组织游击队；在华北其他地区（我军的后方），同时准备独立自主地进行游击战争。9月底，刘少奇与周恩来在讨论华北游击战争的部署时，就拟将华北划分为绥西、绥察边、晋西北、晋南、冀察晋、直南、直中、冀东（平津在内）、山东九个战略区。从这些地区看，既有晋绥的山地，也有冀鲁的平原。刘少奇在全党率先提出了在华北，不仅在山地而且在平原能够也必须开展游击战争的设想。
为了指导华北游击战争的广泛开展，1937年10月刘少奇写了《抗日游击战争中的若干基本问题》一文。文章开宗明义：“游击战争是今后华北人民抗日的主要斗争方式”，并指出：“今天华北人民的中心任务，是广大地组织与发展抗日游击战争。”他分析了在华北广泛地发展游击战争的条件与胜利的可能后，满怀信心地说：“在华北数十万正规军不能战胜的敌人，但数十万游击队是能战胜的，华北的抗日游击战争是有着光明前途的。”太原失陷后，刘少奇根据国民党正面战场已全部溃败的形势，在11月15日为中共北方局起草的决定中再次强调：“目前我党在华北就是要进一步独立自主地去领导游击战争，动员最广大的群众参加游击战争，争取广大的乡村成为游击战争的根据地。”刘少奇一再强调在华北广大的乡村组织与发展抗日游击战争的思想，已经完全突破了山地与平原的界限，含有更多的进行平原游击战争的成分。
在刘少奇开展平原游击战争思想的指导下，晋察冀边区率先开始了平原游击战的实践。与此同时，八路军一二九师在冀南也开始了平原游击战的实践。在冀中和冀南开展平原游击战争取得一定成绩的基础上，1938年3月11日，刘少奇与杨尚昆在向毛泽东等提出发展华北的意见中更加明确地提出：“太行山脉、晋冀边各得力游击队，似应更多地到平汉路以东去行动，更大发展河北平原的游击战争；如有可能，目前即组织一支得力游击队到山东去。”刘少奇在这时总结说：平原虽然地形条件便利敌人不便利我们，但有其他条件也能坚持游击战争，也能创立根据地。只要我们的工作做好，“有好的军事家游击战家的领导，有好的群众组织与武装，我们是可能长期坚持游击战争的”。